《中國政府采購案例評析(第1卷)(政府采購系列叢書)(原價30.00》書評 —— 查看此書介紹

張學鋒 2005-1-12 23:45:31

透析中國的政府采購制度
--------讀谷遼海的新作《中國政府采購案例評析》
所謂政府采購，按照世界貿易組織的《政府采購協議》就是：成員國的中央政府，次中央政府租賃、購買貨物、服務、工程及公共設施的購買營造。政府采購是世界貿易中最大的單邊消費，目前約占世界貿易的10%，占全世界GDP的10%--15%，財政資金的1/3左右。因此政府采購在世界貿易中的重要地位是不容置疑的，世界范圍內對政府采購行為的規范也就成為各國比較關心的議題。在1979年“東京回合”談判之前，各國的政府采購是不對外開放的，“東京回合”談判達成了世界上第一個有關政府采購的協議《守則》，但守則包括的范圍非常有限，性質也是非強制性的，簽署的國家很少，在烏拉圭回合談判后期，開始談判新的協議，并于1993年12月15日結束談判，在對原《守則》的內容進行大幅度調整后，形成了世界貿易組織的《政府采購協議》，該《協議》是諸邊協議，僅對簽字國具有約束力。
我國政府采購工作試點始于1995年，2000年起在全國鋪開。1995年上海市財政局首先開始進行采購試點，取得了很好的社會效益和經濟效益。自1998年擴大試點以來，我國政府采購市場的“蛋糕”急速增大。1998年政府采購規模為31億元，1999年為130億元，2000年為328億元，2001年為653億元，2002年為1009.4億元，2003年為1659.4億元。政府采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務類。貨物采購由車輛、計算機設備、醫療設備等標準商品逐步擴大到電梯、取暖用煤、建材等非標準商品。工程采購項目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴大到道路修建、市政設施等大型建設項目。服務項目由會議接待、車輛加油擴大到網絡開發、項目設計等技術含量較高的領域。在法制建設方面，全國人大于2002年6月29日正式通過了《中華人民共和國政府采購法》，初步形成了我國政府采購的規范體系。
應該說在短短的十年時間里取得這樣的成就在世界范圍內也是不多見的，但不盡如人意處依然很多，按照政府采購制度比較成熟的國家的標準來看，差距依然較大。政府采購的實行在國外已有200多年的歷史，美國政府早在1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府1782年就設立了文具辦工局，專門負責政府集中采購工作。而我國的政府采購制度不過短短十年的時間。國際上通行的政府采購的規模為國內生產總值的10％到15％，我國2000年的國內生產總值約為一萬億美元，據此計算，中國的政府采購規模大概應在1萬億人民幣，而我國2000年的政府采購總額只是328億元。
而且，我國的政府采購發展時間較短，法律制度很不完善，法律規范之間相互沖突現象非常嚴重，有關部門出臺的部門規章有的與上位法相沖突，例如，供應商的救濟途徑，相關的法律如《采購法》、《招標投標法》并沒有規定投訴是提起行政訴訟的前置程序，但財政部2004年8月19日公布的《政府采購供應商投訴處理辦法》第七條規定應當首先向采購人、采購代理機構提出質疑。這與《采購法》第五十一條的規定的可以向采購人、采購代理人提出質疑有一定的差距。像這樣的矛盾之處還有很多，讓當事人在實踐中無所適從；公開招標為《采購法》中規定的政府采購的主要方式，但卻沒有明確貨物和服務是否適用《招標投標法》；非主要的采購方式雖在《采購法》中有詳細的規定，但卻缺乏相應的監督和制約機制，實踐中采購方式的選擇具有較大的隨意性；陪標、圍標、串標等暗箱操作的現象隨處可見；采購主體確定中標和成交結果帶有較大的隨意性，雖然有質疑和投訴機制，但實際執行效果卻微乎其微，法律雖然賦予供應商的救濟途徑，但實踐中行政和司法的救濟渠道并不暢通；行政和司法等執法機關對采購主體、采購方式、采購程序等專業方面的知識普遍欠缺。由于中國的政府采購法借鑒了很多國外的制度，在國內的實踐過程中出現了很多水土不服的地方。實際上西方國家比較成熟的制度有其社會文化基礎，并且是一個系統的制度，不單單是一部法律這么簡單，它涉及到采購預算的編制、財政的支付方式、審計、機構設置、采購人的監督制度、分權制度、信息的公開制度等等，是一個系統性的工程。對我國來說政府采購是一個相對陌生的制度，很多人對政府采購的理解僅僅限于買東西的層次，很不到位，對政府采購的意義認識也很膚淺，這樣的理解也限制了政府采購制度進一步完善的推動力和實踐過程中的對其監督的能力。
為了進一步普及政府采購法，加深人們對政府采購的認識，從而進一步完善政府采購制度，北京市遼海律師事務所的主任律師谷遼海先生完成了《中國政府采購案例評析》一書，政府采購法生效實施到目前，司法機關處理這方面的案件不是很多，市面上零零星星有一些關于政府采購的書籍，很多只是就事論事沒能深入地揭示實踐中遇到的問題和解決的途徑，和現實有很大的差距，谷遼海是國內最早從事政府采購法律方面的律師之一，有豐富的實踐經驗和深厚的理論功底，全書三卷精選了近年來全國范圍內五十余起政府采購方面的案件，對每個案件進行了深入的探討，依據現有的法律規定但不局限于現有的法律規定，從法律職業人的視角對每一個案件涉及到的法律問題進行了深入全面的剖析，也對當前的實踐過程中出現的形形色色的不規范之處進行了法律上的分析，同時也對政府采購法中模糊或理解有歧義的地方進行了深入剖析，對實踐中的熱點問題也有深入細致的分析，例如政府采購的范圍如何確定、何為財政性資金，如何界定財政資金，在招標、競爭性談判、邀請報價、詢價采購、單一來源采購等采購方式中，具體的采購中應采用何種方式等等實際中確定起來操作難度比較大的問題都進行了深入的分析。很有特色的是本書不是以干巴巴的法條的形式來幫助大家認識政府采購法，而是通過一個個真實發生的案例，有血有肉以活潑生動的形式，通過案例評析的方式系統地描述了政府采購法的全貌，內容由淺入深，不但適合沒有任何基礎的外行來系統了解政府采購制度，對搞理論的學者來說通過閱讀本書也可以對政府采購制度所面對的現實有進一步深入的了解，從而對理論的把握也會進一步的深入。
枯燥的法條和學院式的深奧講解對人們理解法律從來都是一種無形的障礙，使法律與普通人的生活之間總是有一段距離，法律給人一種高山仰止的感覺，現代的社會是一個關系日益復雜的社會，形形色色的社會關系也就代表了形形色色的利益關系，有利益就有矛盾，有矛盾就需要解決矛盾的方法，法律就是最好的調整社會關系的途徑，尤其是市場經濟環境下，市場經濟的內涵要求建立一種公平，公正，透明的社會環境，使得人們在同一條起跑線上，遵守相同的規則，展開有效的競爭。它拒絕暗箱操作，拒絕特權，拒絕非正常的壟斷。就我而言，在本書之前我對政府采購制度的了解只限于報紙上的一些蜻蜓點水式的報道，屬于外行看熱鬧的階段，通過對本書的深入閱讀，有一種茅塞頓開的感覺。政府采購涉及到眾多的法律，從實體上看既有民法，也有行政法的內容。從程序上來看，既有行政訴訟法、民事訴訟法，也有行政復議法的內容。在責任的承擔上，既有民事責任，又有行政責任。因此理解起來難度更大，實踐中對于同樣的違法事實，各地的行政主體以及司法機關在認定事實和適用法律方面也不盡相同，同樣的案情會有不一樣的處理結果。這些紛繁復雜的現象到底該如何認識呢？孰是孰非呢？這些問題隨著政府采購規模的逐漸擴大，會有越來越多的人不得不面對它。谷遼海先生的《中國政府采購案例評析》可謂生逢其時，該書內容新穎，材料全面，覆蓋了國內近幾年比較有影響的政府采購案件，書中的每一個案例基本上包括三個部分的內容，即基本案情，評析和探討、處理結果。在介紹案情的基礎上，指出認定事實和適用法律方面的爭議點所在，然后就各個爭議點進行評析，其間，既介紹法律的規定，又解釋為什么在個案中會適用這樣的法律規定。不但介紹中國的法律規定，也介紹相關的國際公約和國際慣例的規定，以比較的觀點來分析問題，開闊讀者的視野，難得可貴的是，在一些具體的個案中，依據實際的情況分析我國政府采購立法以及相關的行政法規、行政規章中所存在的問題和缺陷，以及需要完善的地方。不會使讀者有“只緣身在此山中”之惑，既能見樹木，亦能見森林。
總之，本書涵蓋的內容廣泛，以生動的形式闡述復雜的問題，一掃之前的重理論輕實踐之學界風氣，是一本難得可貴的既重理論又重實踐的著作。對政府采購的實踐有寶貴的指導意義。
------作者：張學鋒

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