《歐盟銀行法研究》


第四節 歐盟銀行法對中國的若干啟示

歐盟銀行法是頗具特色的。它所具有的許多原則和制度，如相互承認原則、單一許可原則等，產生于特定的社會環境和經濟條件下，因而只能在歐盟內部適用，但也有不少法律原則和立法經驗對于中國及其他國家或地區的銀行立法和監管實踐具有一定的借鑒意義，值得我們深入研究和探討。在此，筆者僅從完善中國金融立法及監管制度的角度談幾點意見。

一、注重運用法律手段建立和維護金融市場秩序

如前所述，歐共體銀行法與巴塞爾銀行監管體制都涉及國際銀行監管法律和實踐的協調和統一，但歐共體銀行法比巴塞爾體制更具活力和成效。歐共體銀行法的特征，在于它具有巴塞爾體制所不具有的法律權威①。與巴塞爾體制不同，歐共體銀行法并不僅僅是對成員國有關銀行監管的“一般原則”和“最佳實踐”所作的建議性陳述，而是以《羅馬條約》和《單一歐洲法》為基礎，以《第二銀行指令》為核心，以一系列審慎監管指令為主體所組成的一個法律規則體系。歐共體在實現銀行服務一體化方面的成功經驗，在于它十分注重運用法律手段來落實共同體的既定經濟政策目標，建立和維護單一市場秩序。
中國現階段正在推行金融體制改革。要實現我國既定的跨世紀的宏偉目標，加快金融改革的步伐，在短時期內建立起與社會主義市場經濟體制相適應的金融機構體系、金融市場體系和金融調控監管體系，提高金融業的經營管理水平，基本實現全國金融秩序的明顯好轉，歐盟的經驗值得吸取。也就是說，必須加強金融法制建設，更多地運用法律手段來規范銀行及其他金融業的活動，建立和維護金融秩序，培育和促進金融市場發展。不可否認，自1993年以來，中國的金融法制建設已取得了顯著的成就，全國人大、國務院以及中國人民銀行先后制定和頒布了為數不少的金融法律、法規和行政規章，初步形成了以《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等基本法律為基礎，以其他法律法規及規章為補充的多層次的金融法律框架。但應當看到，由于中國的經濟正處于轉型時期，現代商業銀行制度實行時間不長，金融市場的發育程度較低，有關金融市場和金融秩序以及金融可持續發展等方面仍存在諸多問題，尚待通過進一步的立法及嚴格實施法律來解決。
歐盟銀行法的真正價值，體現在它為促進共同體銀行市場的形成、有序和發展，適當地承載了自己作為部門法的社會功能。當然，借鑒歐盟經驗，不是要機械地照搬其銀行法中的某項規定或某些條款，而是要根據中國的國情確立一些行之有效的銀行機構制度及其監管原則，形成一個系統而完備的法律框架，并切實遵照執行，充分發揮法律在建立和維護金融秩序、保障金融業的安全、促進金融市場的健康發展等方面的作用。

二、金融服務業的自由化與審慎監管兩者并重

如前所述，歐盟銀行法區別于世界貿易組織的《服務貿易總協定》及其《金融服務協議》的一個顯著之處，在于它不僅強調“服務貿易自由化”，而是服務于雙向政策目標，即自由化(Liberalization)和審慎監管(Prudential Supervision)，且二者相互交融，彼此促進。
從一定意義上說，歐盟銀行法是歐共體對銀行業“放松管制”(Deregulation)、實現服務自由化的一項重要工具。作為其核心的《第二銀行指令》，其最根本宗旨就是要消除限制“設立和提供服務自由”的內部障礙，以實現銀行業一體化，前述相互承認原則、單一許可原則的提出和實施，本身就是歐共體法促進銀行服務自由化的生動寫照。但從總體上看，歐共體銀行法并非單純強調“放松管制”，而是將銀行服務的“自由化”與銀行業的“審慎監管”作為一對“孿生”的政策目標加以相提并論的。協調各成員國的銀行許可要求和持續監管規則，以建立共同體銀行法律框架，強化審慎監管原則和標準，始終是各歐共體銀行指令的基本內容。對關鍵領域實行審慎監管不應被當作對銀行機構所施加的一種負擔，而應被視為一個“安全與穩健”、透明與公正的競爭場所的保證。在這樣一個競爭場所中，所有的歐共體銀行機構都能進行有效的競爭①。事實上，歐共體銀行業的一體化也正是伴隨著一整套共同體“最低標準”的確立而逐漸形成的。歐共體銀行法實質上已成為歐共體實現銀行業自由化的基礎和保障。
歐盟銀行法給我們以深刻的啟示。目前，全球經濟金融自由化、一體化的進程日益加快，而中國銀行業及金融市場的發育程度則相對較低。在當前條件下，中國的銀行立法應將銀行服務自由化與審慎監管兩個方面并重，切不可片面地強調一個方面，而忽視另一個方面。金融自由化是大趨勢，且勢不可擋，這是中國銀行業及其主管當局必須正視的問題。但是，如果忽視審慎監管，金融自由化就缺乏必要的基礎。近些年來，接連不斷的國際金融危機及銀行業監管失效事件已一再發出警告：在一個國家，一個地區，如果沒有合理而審慎的監管，有效和長期的自由化是不可能實現的；而且，銀行業的安全與穩健，直接牽涉整個金融及經濟乃至全社會的安全。因此，中國有關立法要充分重視“審慎監管”。在實行金融開放的大前提下，體現并滲透國家對銀行業及其金融市場的監管和控制，運用“看得見的手”來督導“看不見的手”，以維護金融市場的有序和健康發展，防范和化解金融風險。當然，監管本身不是目的，而只是實現金融市場的公平與效率、安全與秩序的保證，是實現金融自由化的工具。

三、市場準入管制中靈活運用互惠原則

市場準人管制是指東道國對外國實體進入其國內銀行市場所實施的管理和控制。它反映一個國家或地區對于外資銀行的基本態度。在國際銀行服務貿易領域，市場準人問題是一個十分重要且又非常敏感的問題，它被WTO列為金融服務談判的一個中心議題。由于各國或各地社會經濟情況不同，金融業發展水平不一，其在金融市場準人方面所實行的政策原則也存在差異。美國的《國際銀行法》一貫主張對外資銀行實行國民待遇原則；歐共體的《第二銀行指令》慎重推出互惠待遇原則；而朋艮務貿易總協定》則在最惠國待遇的一般原則之下，要求各成員國就市場準入和國民待遇承擔特定義務。現中國的金融立法正面臨政策原則的選擇和定位。
長期以來，我國在金融市場準人管制方面實行的是一種保護主義的政策原則。為了保護本國的金融市場和銀行業的發展，有關立法對外國實體的進入及其業務活動范圍都規定了一定的禁止性或限制性措施。經過十多年的金融改革和開放，我國金融業的對外開放已取得了顯著的成效，在華外資金融機構已達700多家，國有商業銀行的競爭實力已大為增強，國內金融監管體制也初步形成。從理論上講，對外開放國內銀行業市場并對外國銀行機構實行國民待遇，既是我國市場經濟發展的必要條件，也是我國金融業國際化的必要措施，同時還是我國履行WTO義務的必然要求。但鑒于目前國內銀行業的發達程度和金融監管的水平，主張我國現階段就完全開放銀行業市場，包括允許外國銀行機構以本國國民的同等條件進入國內市場并實行國民待遇，則是不現實的。通過對歐共體銀行法的研究，筆者認為，在現有政策原則的基礎上，在不違背WTO協定義務的前提下，靈活運用互惠原則，可以較好地把握處于轉型時期的中國銀行業對外開放的尺度。
歐共體《第二銀行指令》的互惠條款讀起來復雜，實質上就是要以第三國對待本國歐共體信用機構的同等態度來對待該第三國銀行對歐共體銀行市場的準入。實行互惠原則的結果，可能是互利互惠，彼此對應地開放本國市場，也可能是互不相讓而出現單方面的制裁或報復。這一原則的適用在政策上具有相當的靈活性，因此可以充分利用。
應當指出的是，中國現階段實行互惠原則的目的與歐共體的政策目的是有區別的。歐共體實行的互惠原則實際上是在國民待遇基礎上的對等互惠，其政策著眼點在于保證歐共體信用機構能在第三國獲得有效的市場準人和同等的競爭機會，當然，它也包含不使非歐共體銀行在其母國不對歐共體開放金融市場的情況下“坐收”歐洲單一市場的利益。而中國實行的互惠原則實際上是在差別待遇基礎上的對等互惠，其政策的著眼點恐怕還在于保護本國的金融市場和銀行業的發展，同時推進國內銀行向海外拓展。
總之，在現行主客觀條件下，中國完全實行國民待遇不切合實際。將互惠原則融會到現行政策和立法原則中去，在對外金融關系中靈活運用互惠手段，可以因事因時制宜，積極而穩步地實現中國經濟向市場經濟的根本轉軌，實現中國銀行業及其監管與國際市場接軌，在逐步開放國內金融市場的同時積極開拓海外市場。


① 參見李仁真《論歐盟銀行法的構架和特征》， 《武漢大學學報》1998年第1期，第52頁。
① See Michael Gruson＆Ralph Reisner，RegulationOfForeignBanks— United States and International，Butterworth Legal Publishers，1991，Chapter 11．2．