《二十世紀之中國憲政》



第五章 廣州、武漢國民政府時期憲政


在廣州、武漢國民政府時期(1925～1927年)，國民黨左派為實現孫中山先生的“以黨治國”思想和“五權憲法”構想，企圖抵制蔣介石的獨裁傾向，大膽地進行了憲政實踐，并推動了國民革命和北伐戰爭，盡管沒能取得成功，但在中國現代憲政史上寫下了可供回憶的一頁。

第一節 孫中山以黨治國思想與五權憲法構想

一、以黨治國思想

孫中山從事革命伊始，就注重組建革命黨，依靠黨發動革命，領導革命，即“本總理向來主張以黨治國”①。由興中會到同盟會，通過革命黨領導辛亥革命成功。孫中山前期的“以黨治國”思想，學自歐美，是多黨競爭的政治。袁世凱竊國后，以孫中山為首的革命黨曾擬以議會斗爭、組織政黨內閣，限制袁世凱的專制制度。宋教仁把同盟會與其他幾個黨合并，組建國民黨，鼓吹議會政治、政黨內閣。宋教仁事敗身亡，孫中山重建中華革命黨，后改稱中國國民黨，仍堅持“以黨治國”，其黨章中均明文規定革命時期一切軍國庶政悉由本黨負完全責任。不過，十月革命后，孫中山對蘇俄“以黨治國”的經驗更感興趣。他對比辛亥革命和十月革命，看到俄國革命雖遲于中國6年，卻一舉成功，認為全是黨奮斗的結果。
1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會召開，國民黨改組成功。孫中山對這個注入了新鮮血液的黨寄以莫大希望。他在大會的開會詞中，鄭重提出要用黨的力量去改造國家。此時，孫中山的“以黨治國”，在主觀上自覺地效法俄國布爾什維克(雖然不是本質上的)，而不模仿歐美式的政黨政治。孫中山在《關于組織國民政府案之說明》中指出：俄國十月革命之所以成功，“即因其將黨放在國上”。其“可為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權更進一步”。他認為當時在中國“以黨治國”為時太早，國家還處于大亂，社會還需進步，革命黨的責任還是要先建國，尚未到治國，所以說，“我們現在并無國可治，只可以說以黨建國。待國建好，再去治他”①。正是從這個意義上講，孫中山稱大元帥府為“國民黨政府”。此時的以黨治國 (或建國)是“黨在國上”，即黨在政府之上，直接掌握政權，“以黨為掌握政權之中樞”②，與議會政治、政黨內閣不同。它與歐美的多黨政治也不同，是由一個統一的黨來建國和治國，又與1927年以后國民黨的一黨專政不同，它不排斥其他革命黨。當時國共兩黨正攜手進行國民革命，政府亦是由改組后的國民黨來領導的。“以黨治國，并不是要黨員都做官，然后中國才可以治；是要本黨的主義實行，全國人都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義，中國然后才可以治。簡而言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”③。以黨治國謀求民權的實現，政府以工農平民為基礎，黨內設委員會制，防止專制獨裁。
孫中山在世時，黨與政府的關系是：由黨行使最高權力，產生(組建)政府，任免政府官員；政府執行黨的主義、方針、政策，接受黨的指導監督，向黨負責；黨制定、修正、解釋政府的重要法規。
從組織上領導政府的首先是國民黨的全國代表大會以及其閉幕期間的中央執行委員會。當時，國民黨中央采取委員會制，同時保留總理。孫中山身為國民黨總理，任全國代表大會主席、中央執行委員會主席，對全國代表大會決議有提交復議權，對中央執行委員會決議有最后決定權。孫中山還擔任陸海軍大元帥，既領導黨務工作，又領導政府、軍事工作。為了分工井然，成立了一個政治委員會(簡稱中政會)。這個政治委員會在孫中山逝世以后逐漸演化為國民黨以黨建國、治國的專門機構④。

二、五權憲法構想

孫中山畢生以其民族、民權、民生三大主義為其政治主張，為使這三民主義得以規范化和制度化，他又倡行五權憲法，即在憲法中確認國家的五種權力，即立法、行政、司法、考試和監察五權。
孫中山之所以倡行五權憲法，是因為他在考察歐美各國時，敏銳地看到以立法、行政、司法三權分立為指導原則建立的資產階級議會制共和國，在實際中產生了很多弊病。一是它們沒有明確的考試制度而造成“盲從濫舉”和“任用私人”①。中國革命后建立的中華民國，應當吸取這個教訓，增加考試權，而且考試權必須獨立，任何人不得干預和侵犯。即組織國家機構時，除了立法、行政、司法部門外，還要專設一個考試部門，獨立行使考試權。二是西方的議會制度中因議會管彈劾糾察權，而造成了“議會專制”。比如美國的糾察權歸議院掌握，往往濫用此權，挾制行政機關。因此，監察機關也要獨立，以“糾正其犯錯誤，并解決今天共和政治的不足處”②。
在中國建立共和國，實行五權憲法，孫中山認為要經過三個時期，即軍政、訓政、憲政三個時期。“余之革命方略，規定革命進行之時期為三：第一為軍政時期，第二為訓政時期，第三為憲政時期”。第一個時期是“破壞時期”，以武力破壞清朝專制，掃除官僚之腐敗，改革風俗之惡習。第二個時期是“過渡時期”，施行約法，建設地方自治，促進民權發達。全國平定之后6年，民選代表，召開國民大會，制定五權憲法。各縣人民投票選舉總統，以組織行政院；選舉代議士，以組織立法院；由總統得立法院同意而委任司法、考試、監察院院長。五院皆對國民大會負責。而非對總統或立法院負責。之后，革命政府歸政于民選的總統，訓政告終。第三個時期為建設完成時期，此期施以憲政。縣實行直接民權，人民對本縣政治有普選、創制、復決、罷官之權。人民對一國政治，除選舉權之外，余則付托國民大會代表。“此憲政時期，即建設告竣之時，而革命收功之日也”③。
軍政時期一切制度悉隸于軍政之下，政府一面用兵力，以掃除國內之障礙，一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一。一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日。訓政時期，政府派經訓練考試合格人員到各縣協助人民完成自治，完全自治之縣，國民有直接的選舉、罷官、創制、復決四權。每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表1人，以組織代表會，參與中央政事。一省全數之縣達到完全自治，為憲政開始時期，國民代表會選省長。訓政時期中央與省取均權制。憲政時期開始，中央設行政、立法、司法、考試、監察五院。全國過半數省份達到憲政開始時期，即召開國民大會，制定憲法。憲法頒布之后，中央統治權歸國民大會行使。國民大會對中央政府官吏有選舉權、罷免權，對中央法律有創制權、復決權。憲法頒布之日，即憲政告成之時；全國國民依憲法進行全國大選舉，大選舉完畢后3個月，國民政府解職，授政于民選的政府，建國大功告成①。
孫中山提出的“五權分立”成為制定中華民國憲法的重要理論根據。根據憲法規定中華民國中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等五院組成。五院組成的法律程序是：由各縣人民投票選舉總統，組成行政院。選舉代議士組成立法院。考試院、監察院的院長，由總統征求立法院的同意加以任命。憲法規定五院皆對國民大會負責。各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾。監察院人員失職由國民大會自行彈劾、罷黜。國民大會職權，專司憲法之修改及制裁公仆之失職。國民大會及五院職員與全國大小官吏，其資格皆由考試院確定②。
與五權憲法相聯系，孫中山還闡述了五院制下的政府與人民權力的相互關系。人民權力，即選舉、罷免、創制、復決四權。所謂選舉權，即國民都有參政權，參與國家大政方針及政府人員的選舉的權力；罷免權即國民有將選舉的官吏進行撤換的權力；創制權，即國民創制法律的權力；復決權，即國家頒布的法律，國民對其不利于人民的部分，有提出修改和廢止的權力。他提出人民只有以選舉、罷免、創制、復決四權來管理政府的行政權、立法權、司法權、考試權、監察權五權，那才算是一個完全的民權的政治機關。有了這樣的政治機關，“人民和政府的力量，才可以彼此平衡”③。
孫中山倡立的《五權憲法》，是他在總結中國和世界各國歷史經驗的基礎上，對我國考試權、糾察權，特別是對西方資產階級“三權分立”理論的重大發展。在五院制政府中，他倡行政權與治權相分離的理論，其積極意義也是明顯的。政權和治權相分離，有利于政府機關的一切人員都處在人民的監督之下，不至于變成騎在人民頭上作威作福的老爺。同時，人民有選舉權、罷免權，也就保證了一定程度上人民對政府的信任態度。


① 《孫中山全集》，第8卷，中華書局1986年版，第281頁。
① 《孫中山全集》，第9卷，中華書局1986年版，第103-104頁。
② 《孫中山全集》，第9卷，中華書局1986年版，第122頁。
③ 《孫中山全集》，第8卷，中華書局1986年版，第282頁。
④ 以上參見陳瑞云著：《現代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
① 《孫中山全集》，第1卷，中華書局1981年版，第330頁。
② 《與該魯學尼等的談話》，《孫中山全集》，第1卷，中華書局1981年版，第320頁。
③ 《孫中山全集》，第7卷，中華書局1985年版，第62～63頁。
① 以上參見陳瑞云著：《現代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
② 《心理建設》，《孫中山選集》上卷，人民出版社1957年版，第151頁。
③ 《民權主義》，《孫中山選集》下卷，人民出版社1957年版，第761頁。