《行政法原論(修訂版)》



第二節(jié) 行政機關組織法

一、行政組織與行政組織法

(一)行政組織

組織是指由相互聯系和作用的部分所構成的具有系統功能的有機整體。日本行政專家岡部史郎指出：“組織就是復數以上的人或集團，通過上、下或并列的秩序，確定其地位和作用，形成作為整體的具有協作關系的形態(tài)。”①
組織通常可以劃分自然組織和社會組織兩大類。社會組織又可劃分為國家組織、政黨組織和其他社會組織。而國家組織又可劃分為國家行政組織和其他國家組織。其中，所謂國家行政組織是指依法設立并行使行政職權的國家組織。一般認為，行政組織就是指這種國家行政組織，包括行政機關和行政機構。
但就廣義而言，除了國家行政組織即國家行政機關和行政機構，其他社會組織在得到法律、法規(guī)授權或行政機關委托的情況下也享有并行使著一定的行政職權。此時，這些非國家行政機關和行政機構的其他社會組織也通常被認為是一種行政法意義上的行政組織。因此，從廣義上講，無論其原始的組織性質如何(國家組織或其他社會組織)，只要依法獲得并行使行政職權，就都是行政組織。當然，在這些行政組織中，行政機關無疑是最典型和最重要的行政組織，也是行政組織法規(guī)范的重點(下文中的行政組織主要指行政機關這類行政組織)。

(二)行政組織法

行政組織法，簡而言之，就是規(guī)范行政組織的法。就其具體內容而言，大致有三個部分：行政組織的設立及其職權職責、行政組織的規(guī)模大小及其人員和經費設備、行政組織的組成人員。其中，規(guī)范第一類事務的法是行政機關組織法，規(guī)范第二類事務的法是行政機關編制法，規(guī)范第三類事務的法是國家公務員法。行政組織法就是這三類組織法律規(guī)范的總稱。
行政組織法作為規(guī)范行政權的設定及行政權的承擔者——行政組織的一類法律規(guī)范，對于加強行政組織的整體法律控制，推進行政組織的法治化進程和促進行政機關依法行政，以及適應行政改革的需要，無不具有極其重大的意義。因此，行政組織法不僅構成了行政法的重要組成部分，也應當為行政法學體系所包容，成為行政法學研究的基本內容之一。這里，值得指出的是，在我國早期行政法學研究中，行政組織法曾占有重要的地位，許多教科書都要花很大的篇幅來論述行政組織法問題。然而，自九十年代以來，對行政組織法卻不夠重視，對行政組織法的研究被行政主體理論所取代。這主要是因為許多學者認為，傳統的行政組織法理論往往側重于從組織學、管理學的角度研究行政組織或行政機關的內部構成機制與行政效率問題，并沒有從法學的角度充分回答行政組織或行政機關在法律上的主體資格和法律地位，而行政法學對行政組織的研究應從主體地位上展開，著重解決行政組織是否具有行政主體資格問題。正是在這種認識的指導下，行政組織法理論不受重視，而行政主體理論卻倍受人們的青睞和極力推崇。我們認為，行政主體理論固然有其存在的價值，但對行政主體的研究是無法代替對行政組織法的研究的，要想真正理順行政組織之間的關系，合理設置機構和分配權力，需要對行政組織法涉及到的問題全面展開研究，完善行政組織法體系。實際上，行政主體理論是對行政組織的動態(tài)研究，強調行政組織的“外功”；行政組織法理論則是靜態(tài)的研究，強調行政組織的“內功”，兩種理論具有互補性，忽視其中任何一種理論的研究都是片面的，不恰當的。

二、行政機關組織法的概念

行政機關組織法是行政組織法之一種，是指規(guī)定行政機關的性質與地位、設置與權限、相互關系、及基本工作制度和法律責任的法律規(guī)范的總稱。它的核心內容是關于行政機關設置及其權限的規(guī)定。通常，在立法上，行政機關組織法還包括有關行政機構設置和人員定編等的規(guī)定即行政機關編制法的內容。
從表現形式上來看，行政機關組織法是一類法律規(guī)范的總稱，具體包括：第一，憲法典中關于行政機關設置及其職權職責的規(guī)定。例如，我國現行憲法典第三章第三節(jié)關于國務院的規(guī)定，第五節(jié)關于地方人民政府的規(guī)定，及第六節(jié)關于民族自治地方的自治地方人民政府的規(guī)定等都屬于行政機關組織法規(guī)范。第二，專門的行政機關組織法。我國這方面的法律、法規(guī)較多，有《中華人民共和國國務院組織法》①，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)②，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》①等。此外，國務院的許多部委和直屬機構，以及省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等也制定有專門的組織通則或簡則。第三，部門行政法律、法規(guī)中關于行政機關設置及其職權職責的規(guī)定。這類條款幾乎在每一部門行政法律文件中都有。如《中華人民共和國海關法》②第3條規(guī)定： “國務院設置海關總署，統一管理全國海關。國家在對外開放的口岸和海關監(jiān)管業(yè)務集中的地點設立海關。……”；第4條規(guī)定：“海關可以行使下列權力：……”。再如，《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》③第2條規(guī)定：“在中華人民共和國國際通航的港口、機場及陸地邊境和國界江河的口岸(以下簡稱國境口岸)，設立國境衛(wèi)生檢疫機關，依照本法規(guī)定實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督。國務院衛(wèi)生行政部門主管全國國境衛(wèi)生檢疫工作。”此外，行政機關組織法還包括一些有關機構改革的臨時性規(guī)范文件，如國務院推行的“三定方案”等。

三、行政機關組織法的基本內容

健全的立法須有完備的內容，內容的完備與否直接影響到法之功能的有效發(fā)揮。從現行有效的《國務院組織法》和《地方組織法》的規(guī)定來看，行政機關組織法主要涉及行政機關的組成、設置、性質、隸屬關系、職責權限、任職期限、工作原則以及副職設置等內容。這些規(guī)定固然對行政機關的規(guī)制起了一定作用，但有很大局限性。從應然狀態(tài)看，行政機關組織法應包括以下基本內容：

(一)行政機關的性質與地位

性質與地位是指行政機關在整個國家機構或整個行政組織系統中所具有的最基本的性質和職權職責。如憲法典第85條規(guī)定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。”這一條界定了國務院的性質——最高國家權力機關的執(zhí)行機關，及國務院的地位——最高國家行政機關。又如<民族區(qū)域自治法》第15條規(guī)定了自治地方人民政府的特有性質——民族自治地方的自治機關，及地位——對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作，各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都應服從國務院。

(二)行政機關的設置及權限

行政機關的設置及權限是行政機關組織法的核心內容，應予以明確規(guī)定。由于設置行政機關的多少直接決定著公民負擔的大小以及公民活動受限制的程度，因此只能依法進行。行政機關的權限即行政機關職權的界限，包括行政機關的職權大小及限制性條款等，也必須明確地規(guī)定在組織法中。只有這樣，才能劃清各機關之間權力妁界限，防止越權和濫用職權，并減少由于權限交叉而造成的糾紛，提高管理效率。
行政機關的設置還是一個程序問題，行政機關組織法除了要規(guī)定行政機關的設置標準和規(guī)模之外，還應對行政機關的設置程序作出規(guī)定，以避免行政機關設置過程中的隨意性和人為因素的干預，確保行政機關設置的科學性。所謂行政機關的設置程序，是指行政機關的設立、撤銷或合并的程序。根據《國務院組織法》、《地方組織法》和《國務院行政機構和編制條例》的規(guī)定，國務院組成部門的設置有國務院總理提請全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，提請全國人民代表大會常務委員會決定；國務院直屬機構、辦事機構，部委管理的國家局以及國務院議事協調機構的設置由國務院決定；國務院各部門內部司局級機關的設置由國務院決定；地方省級人民政府各工作部門的設置由國務院批準；地方各級人民政府工作部門的設置由上一級人民政府批準。

(三)行政機關之間的關系

行政機關之間的關系實際上涉及的是行政權力在不同行政機關之間的分配和劃分，主要應由行政機關組織法予以調整和規(guī)范。行政機關之間的關系可分為縱橫兩大類型的關系。
1．縱向關系
行政機關之間的縱向關系，是指在行政組織系統中基于隸屬性所形成的上下級行政機關之間的關系。這種關系又可分為兩種：一種是領導關系，即上下級行政機關之間的命令與服從關系。在領導關系中，上級行政機關享有命令、指揮和監(jiān)督等項權力，有權對下級機關違法或不當的決定等行為予以改變或撤銷。下級行政機關負有服從、執(zhí)行上級行政機關決定、命令的義務，不得違背或拒絕，否則就要承擔一定的法律后果。上下級行政機關之間的領導關系具體又有垂直領導關系和雙重領導關系兩種類型。垂直領導關系中的行政機關，一般只直接接受某個上級行政機關的領導，如地方海關只接受海關總署領導。雙重領導關系中的行政機關則要同時接受兩個上級行政機關的直接領導，如地方各級公安機關既要接受上級公安機關的領導，又要接受本級人民政府的領導。另一種是指導關系，即上下級行政機關之間的一種行業(yè)或業(yè)務上的指導與監(jiān)督關系。在指導關系中，上級主管部門享有業(yè)務上的指導權和監(jiān)督權，但沒有對下級行政機關的直接命令、指揮權。上下級行政機關之間究竟應實行垂直領導關系、雙重領導關系抑或是指導關系，應根據他們的性質及職權要求等來確定，并由行政機關組織法加以規(guī)定。
2．橫向關系
行政機關之間的橫向關系，指無隸屬關系的行政機關之間的關系。兩個行政機關，不管是否處于同一等級，只要他們無隸屬關系，概屬橫向關系。這種關系又有三種情況：一種是權限劃分關系，如人民政府各部門之間的權限劃分，這類權限劃分的結果是各種行政管轄權。第二種是公務協助關系，又稱職務上的協助，是指對于某一事務無管轄權的行政機關，基于有管轄權行政機關的請求，依法運用職權予以協助。這種公務協助關系在我國的組織法中并不少見。例如，《海關法》第7條規(guī)定，海關執(zhí)行公務受到抗拒時，可請求公安機關和人民武裝警察部隊提供職務協助。第三種是監(jiān)督制約關系，如審計部門、監(jiān)察部門、財政部門與其他行政機關就有這種監(jiān)督與制約關系。《中華人民共和國審計法》①第2條規(guī)定：“國家實行審計監(jiān)督制度。國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。” 《中華人民共和國行政監(jiān)察法》②第2條規(guī)定：“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。”

(四)基本工作制度與法律責任

基本工作制度是指行政機關辦理業(yè)務、開展內部活動的主要工作原則、方式和方法，如民主集中制、首長負責制和會議制度等。這些基本工作制度與行政機關的結構形式、層級關系，乃至國家性質都密切相關，應予明確地規(guī)定在行政機關組織法中。就首長負責制而言，<國務院組織法》第2條規(guī)定：“國務院實行總理負責制。總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協助總理工作。”《地方組織法》第62條規(guī)定：“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級人民政府的工作。”就會議制度而言， 《國務院組織法》第4條規(guī)定：“國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”《地方組織法》第62條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。……省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。”
法律責任是指違反行政機關組織法的規(guī)定，有關責任人員和機關、機構應承擔什么樣的法律后果。對此，我國現行的各個組織法還沒有規(guī)定，這不能不說是一個缺陷。從立法技術上看，如果一個法律規(guī)范沒有法律責任，那么這個法律規(guī)范就是不科學的，至少是不完整的，不僅難以貫徹實施，而且削弱了其應有的威懾作用。因此，亟待完善行政機關組織法中關于法律責任的規(guī)定。

(五)其他事項

除上述內容外，行政機關組織法還需要規(guī)定一些其他的事項，如本法的立法依據、生效要件等。同時對于行政機關的編制管理也應作必要的原則性規(guī)定。


① 鄒鈞：《日本行政管理概論》，吉林人民出版社1986年版，第65頁。
① 1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第5次會議通過，1982年12月10日全國人民代表大會常務委員會委員長令第14號公布施行。
② 1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，根據1982年12月 10日第五屆全國人民代表大會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的若干規(guī)定的決議》第一次修正，根據1986年 12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第二次修正，根據1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第三次修正。
① 1984年5月3日第六屆全國人民代表大會第2次會議通過，1984年5月31日中華人民共和國主席令第13號公布。
② 1987年1月22日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過， 1987年1月22日中華人民共和國主席令第51號公布。
③ 1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過， 1986年12月2日中華人民共和國主席令第46號公布。
① 1994年8月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過，1994年8月31日中華人民共和國主席令第32號公布。
② 1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過， 1997年5月9日中華人民共和國主席令第85號公布。