彈劾啟動權--《中國檢察權研究：以憲政為視角的分析(法學新思維文叢)》


(一)彈劾制度的起源和理論基礎
彈劾(Impeachment)是議會監督其他國家機關的一種重要方式，指的是議會控告違法失職的行政首腦、高級行政官員或高級司法官員等國家公職人員，并追究其法律責任的活動。現代意義上的彈劾制，起源于14世紀的英國，當時議會為了限制王權以加強自己的地位，便設立了彈劾制。1337年英國下議院對英王的御衣總管拉丁芮爵士、乃菲爾爵士等人提出控告，使其免職或受到監禁，在英國乃至世界憲政史上首開議會下院提出彈劾案，由議會上院審理，以達到監控、制約政府官員行為之目的的先河。1342年，英王愛德華三世在議會的壓力下頒布敕令，宣布貴族院有權控告和審判國王的高級官吏。此后，根據英國的憲政理論和憲政傳統逐步形成的由下院提出彈劾案，由上院審判彈劾案的彈劾制度，后來被許多國家所仿效和采用。 彈劾制作為西方憲政史上的一大亮點，其理論基礎主要是代議制民主理論和權力制約理論。在代議制民主理論之下，多數西方國家在國家權力運行上奉行議會至上的原則，即“國家主權雖然屬于人民，但是人民所享有的主權，只是政治意義上的，至于法律上的主權，則屬于議會”。①由于議會處于國家權力的核心位置，并以監督其他國家機關為己任，因而作為監督權的外在表現之一的彈劾權隨之誕生，成為議會立法權制約行政權的重要手段。 在美國，檢察官還以另一種形式出現，即1978年國會通過《獨立檢察官法》，形成美國與世界任何國家不同的獨立檢察官制度。②雖然獨立檢察官制度在美國實踐后遭到非議，被指責為濫權，而在1999年6月30日失效。但這一制度對于我們構建檢察獨立制度，具有很好的借鑒意義。應該指出的是，獨立檢察官制度與日常刑事訴訟中的檢察官獨立還有所區別。獨立檢察官制主要表現出以下幾個特色：
一是獨立檢察官產生和管理的獨特性。獨立檢察官的產生是司法部長根據需要向聯邦上訴法院提出申請，由上訴法院任命獨立檢察官。而通常意義上的檢察官則是由政府首腦任命或經選舉產生。獨立檢察官只對司法部長負責。司法部長可以根據需要免除獨立檢察官的職務，且免職應有充分的理由，如身體或精神方面的障礙，或任何其他嚴重妨礙其履行職能的情形。但獨立檢察官如對免職不服，可申請司法審查。
二是調查對象范圍的特定性。獨立檢察官只能對特定的個人或官員進行調查，這些人主要包括，總統、副總統、白宮高級官員、競選委員會主席和財務主管、國會成員等，不僅調查對象局限于上述人員，而且調查的范圍也是由聯邦法院上訴法院確定。如果想擴大范圍，需經司法部長請求聯邦法院上訴委員會擴大獨立檢察官的管轄權；獨立檢察官也可請求司法部長或聯邦法院上訴委員會擴大其管轄權。
三是獨立檢察官調查范圍的法定性。獨立檢察官因特定對象特定事項調查的需要而產生。同時，也因特定的情形的出現而進行調查，其權力主要包括對調查過程中作偽證、妨礙、阻撓取證和脅迫作證等二類或三類輕罪或違法行為以外的違反聯邦刑事法律的犯罪的管轄。①四是權力行使的不受限制。根據獨立檢察官法的規定，獨立檢察官在行使職權時只對司法部長負責(有時司法部長可能兼任聯邦檢察長)，享有充分的依法獨立調查的權力，也正是獨立檢察官的權力過大才往往被指責為“濫權”。 由上述可知，美國的獨立檢察官制度嘗試于高官職務犯罪的偵查或調查，從性質上還不完全屬于刑事偵查權的范圍。由于其調查程序很類同于監督彈劾性質，因此是一種司法監督權制度。一旦獨立檢察官的調查事項成立，將進入議會彈劾程序，即參議院審理程序。一旦判定總統有罪，除彈劾罷免總統職務外，還要作為一般平民而接受審判。可見獨立檢察官制度和平常我們理解的檢察獨立并不是同一概念，它可能引起的程序是議會彈劾程序，是監督權的范疇。因此，這可以給我們一種啟示，司法彈劾的調查應由檢察官行使。 無產階級的革命導師也不否認彈劾罷免制度的積極作用。恩格斯要求無產階級“所有的代表和官吏毫無例外的可以隨時撤換”。他認為這是防止國家機關和國家公職人員由“社會公仆變為社會主人”的有效的監督措施。②列寧認為，實現罷免權是實現直接、徹底和立即見效的真正民主制的一項基本原則。他指出：“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。”他將這種罷免權稱為適用于一切代表會議的真正民主制的“基本原則”。他說，實行選舉人對代表的罷免權，是為了“使人民的代表真正服從人民”，“任何以此為理由而拒絕實行罷免權、阻撓行使罷免權以及限制罷免權的行為都是違反民主制的，是完全背離俄國已經開始的社會主義革命的基本原則和任務的”。①鄧小平同志早在1980年8月中央政治局擴大會議上的講話就曾深刻指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權，特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”②因此，實行彈劾制，是保持政務類公務員廉潔奉公忠于人民的重要保證。
(二)現行人大罷免制度存在缺陷
我國現行憲法沒有規定彈劾制度，人大的人事監督權主要體現在人大的罷免權、撤職權中。設置罷免權基于人大行使選舉權和任命權的內在需要。作為民意機關，各級人大具有選舉和任命國家機關領導人員和主要責任人員的權力，當然也有權力在這些人不能勝任或超越職權的時候依法罷免他們。《憲法》第63條規定了全國人大的罷免權。“全國人民代表大會有權罷免下列人員：(一)中華人民共和國主席、副主席；(二)國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；(三)中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；(四)最高人民法院院長；(五)最高人民檢察院檢察長。”第10l條規定了地方各級人大的罷免權：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。” 在實踐中，受多種因素的影響，人民代表大會依據憲法行使罷免權的職權未能得到充分發揮。以全國人民代表大會的罷免程序為例，對中央國家機關領導人員的罷免議案須由三個以上代表團或l／10以上代表在全國人大會議期間向大會主席團提交，經主席團審查之后交全體會議審議并表決，全體代表的過半數通過后方可罷免其職務。這種罷免制度雖然在防止監督權的擴張方面無可厚非，但在實踐中卻事與愿違，造成了罷免程序難以啟動的局面。因為即使少數體察民情的代表提出了罷免動議，由于提案程序的嚴格要求，也往往因難以集合法定的提案人數而告失敗。行為意志和權力意志的脫節以及特殊的程序規則導致了在具體操作過程中，各級人大幾乎從不真正自覺地發動罷免程序，而通常等到司法機關對某違法的國家工作人員提起追訴或作出裁判之后才慎重推出，參與罷免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表決。產生于權力機關內在要求的罷免權實質上處于虛置的狀態，罷免權的虛置造成了人大應當行使的權力不能有效行使，從而降低了人們對人大監督作用的期望，影響到人大監督權能和其他工作職能的行使。①這給人民造成一種錯覺：人大及其常委會的人事監督不過是裝飾品、走過場，使人民不能擺脫對人大“橡皮圖章”的印象，也嚴重影響了人大作為最高國家權力機關的權威。
(三)賦予檢察機關向人大的彈劾啟動權，建立中國的彈劾罷免制度
我國有必要借鑒現代西方的彈劾制，結合我國社會主義初級階段實際，盡快在各級人民代表大會中建立起中國特色的彈劾罷免制度，作為對人大罷免制度的一種補充。同時，應當賦予檢察機關向人大的彈劾建議權，對于人民代表大會選舉、任命的行政機關、審判機關高級官員嚴重瀆職的行為，檢察機關有向同級人大的罷免建議權，以引發人大行使彈劾權，以此作為對被監督機關和人員進行監督的最高和最終的方式。 對高級官員違法失職行為的控告必然涉及重大復雜的案情，需要經過調查取證、聽取申辯、審查評議等一系列程序方可作出判斷，從保證彈劾議案的質量來看，必須由專門機關進行調查取證。檢察機關作為專門的法律監督機關，由其行使彈劾建議權可以說最為合適。 建立彈劾基礎上的罷免比人大現行的罷免程序更具可操作性。在彈劾程序中，受理彈劾案的常設機關和日常性工作機制保證了監督機關能夠依據正當程序作出令人信服的結論。此外，彈劾程序取消了過分嚴格的提案要求，放寬了對行為主體的資格限制，從而使罷免官員的程序更具可操作性。再次，彈劾程序完善了對行政官員的監督方式。對于那些違法失職行為尚不構成犯罪，通過刑事司法程序難以追究的官員，由檢察機關向人大提起彈劾建議，由人大審查后給予免職的懲罰，可以改變現行司法機關依職權無法解決的官員重大失職時的制裁問題。因此，建立由檢察機關向人大提起彈劾建議，由人大進行彈劾審查的彈劾罷免制度，對于落實憲法賦予人大的人事監督職權，具有重大的現實意義。
摘自：李征著《中國檢察權研究：以憲政為視角的分析(法學新思維文叢)》