行政復(fù)議審查
一、行政復(fù)議審查方式
根據(jù)行政復(fù)議立法的指導(dǎo)思想，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查被申請(qǐng)人的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循方便當(dāng)事人和體現(xiàn)行政效率的原則。按照這些原則，行政復(fù)議審查不宜照搬司法機(jī)關(guān)辦案的那一套煩瑣程序。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上采取書面審查的辦法。但對(duì)于書面審查的辦法要作全面的理解，不能對(duì)所有的案件都一概只進(jìn)行書面審查。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理。”
二、行政復(fù)議審查程序
1．向被申請(qǐng)人發(fā)送申請(qǐng)書副本，并限期提出答復(fù)意見。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在決定受理復(fù)議案件之日起七日內(nèi)將復(fù)議申請(qǐng)書副本發(fā)送被申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人也應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書之日起十日內(nèi)，向復(fù)議機(jī)關(guān)提交作出具體行政行為的材料或證據(jù)。
2．審閱材料。從復(fù)議實(shí)踐看，必須審閱的材料有四項(xiàng)：
一是復(fù)議申請(qǐng)書；
二是被申請(qǐng)人作出具體行政行為的書面材料；
三是被申請(qǐng)人作出具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)和證據(jù)以及適用法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件；
四是被申請(qǐng)人的答復(fù)意見。
3．通知與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織作為第三人參加復(fù)議。
4．調(diào)查取證。有些案件涉及許多法律關(guān)系，僅從現(xiàn)有的材料憑書面審閱很難了解案件的真實(shí)案情，所以在認(rèn)真審閱的基礎(chǔ)上，對(duì)疑難問題進(jìn)一步調(diào)查研究，搜集證據(jù)，也是正確審理復(fù)議案件的關(guān)鍵一環(huán)。
三、行政復(fù)議審查內(nèi)容
復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查。審查具體行政行為是否合法和適當(dāng)，主要從以下幾個(gè)方面著手：
1．權(quán)限審查。這是審查行政機(jī)關(guān)主體資格是否合法。審查行政機(jī)關(guān)主體資格，看其是否是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的管理某項(xiàng)行政工作的主管機(jī)關(guān)；是否有法律、法規(guī)、規(guī)章賦予相應(yīng)的處理權(quán)和處罰權(quán)；行政職權(quán)源于行政授權(quán)的，看其行政授權(quán)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的授權(quán)范圍、程序等；行政職權(quán)源于行政委托的，看其委托行使職權(quán)的法律依據(jù)、委托的內(nèi)容、程序是否合法，是否超越了委托權(quán)限等。如果行政機(jī)關(guān)超越了自身職權(quán)范圍作出具體行政行為，就是違法。另外，還要審查行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)于國家授予的權(quán)力是否濫用。
2．事實(shí)審查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)合乎法律規(guī)定的客觀情況而作出具體行政行為，不能憑行政機(jī)關(guān)或其工作人員的主觀臆定。與事實(shí)審查密切相關(guān)的，就是作出具體行政行為的證據(jù)，這是證明行政案件情況的事實(shí)。和其他證據(jù)一樣，行政復(fù)議所掌握的證明材料也必須具備證據(jù)的三大特征，即：必須是客觀存在的事實(shí)；必須是與案件有關(guān)聯(lián)的事實(shí)；必須是依法提取的材料或事實(shí)。也就是我們通常所說的“客觀性”、“相關(guān)性”和“合法性”。
3．法律適用審查。這里的法律是指廣義上的法律，它包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定作出具體行政行為。適用法律是否正確是具體行政行為合法的核心。
4．程序?qū)彶椤７ǘǔ绦蚴侵感姓䴔C(jī)關(guān)作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵守的由法律規(guī)定的行政程序。行政程序一般應(yīng)遵守下列幾項(xiàng)：
(1)登記立案；
(2)調(diào)查取證；
(3)處理；
(4)制作處理決定書；
(5)送達(dá)。行政機(jī)關(guān)違反法定程序的行為也是違法行為，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)予以糾正。
5．適當(dāng)性審查。具體行政行為既要合法又要合理，這就是行政執(zhí)法的合法性原則和合理性原則。審查具體行政行為的適當(dāng)性，主要是因?yàn)閺男姓杂刹昧繖?quán)自身的屬性看，存在職權(quán)被濫用的可能。目前，我國的法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)容限制較少，行政機(jī)關(guān)及其工作人員因各種因素影響，也有不能正確使用自由裁量權(quán)的可能。
四、行政復(fù)議審查過程中幾個(gè)特殊問題的處理
(一)行政復(fù)議期間具體行政行為的效力問題
按照規(guī)定，復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行。這就是說，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，依法申請(qǐng)復(fù)議后，在未經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷和變更前，要繼續(xù)執(zhí)行這一具體行政行為。但根據(jù)具體行政行為的不同情況，如在有些情況下如果不停止執(zhí)行可能會(huì)給行政相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損失，因此有幾種例外情況可以停止具體行政行為的執(zhí)行。
1．被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的。被申請(qǐng)人是具體行政行為的作出者，當(dāng)行政爭議進(jìn)入到行政復(fù)議程序中時(shí)，被申請(qǐng)人認(rèn)為可以暫時(shí)停止該具體行政行為的執(zhí)行，待該行政爭議解決后再執(zhí)行，是完全可以的。被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行，可能出于兩種原因：一種是已經(jīng)意識(shí)到該具體行政行為違法或不當(dāng)，可能要被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或改變，繼續(xù)執(zhí)行不僅會(huì)給申請(qǐng)人造成損失，甚至是無法挽回的損失，而且會(huì)造成人力、物力的浪費(fèi)，一旦被撤銷，還要承擔(dān)行政賠償責(zé)任，所以需要停止執(zhí)行。另一種原因是，對(duì)有些具體行政行為暫時(shí)停止執(zhí)行并不影響行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的連續(xù)性。
2．行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)的具體行政行為的審理機(jī)關(guān)，既有權(quán)改變?cè)摼唧w行政行為，又有權(quán)撤銷該具體行政行為。如果認(rèn)為該具體行政行為停止執(zhí)行并不影響正常的行政管理秩序，為了避免給行政管理相對(duì)人造成不必要的損失，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以自行決定停止該具體行政行為的執(zhí)行。
3．申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，復(fù)議機(jī)關(guān)同意的。申請(qǐng)人在提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)或者在復(fù)議案件審理過程中提出停止具體行政行為的執(zhí)行的請(qǐng)求，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為其要求合理，如果不停止執(zhí)行可能會(huì)給申請(qǐng)人造成難以彌補(bǔ)的損失的，并且停止執(zhí)行不危害社會(huì)公共利益的，可以決定停止執(zhí)行。
4．法律規(guī)定停止執(zhí)行的。不停止執(zhí)行是行政救濟(jì)制度中的一項(xiàng)重要原則，只有法律才有權(quán)規(guī)定停止執(zhí)行的事項(xiàng)。
(二)申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的問題
申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議后，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定前，按照法律規(guī)定的程序，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)要求撤回自己的行政復(fù)議申請(qǐng)，也是公民、法人或者其他組織行使行政復(fù)議權(quán)的一種方式。撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，在實(shí)踐中主要有兩種情況：一是申請(qǐng)人主動(dòng)申請(qǐng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。即申請(qǐng)人在行政機(jī)關(guān)未改變具體行政行為的情況下，主動(dòng)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回自己的申請(qǐng)。二是申請(qǐng)人被動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。即申請(qǐng)人在行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的情況下，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回自己的申請(qǐng)。
在申請(qǐng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，申請(qǐng)人要向行政復(fù)議機(jī)關(guān)說明理由，行政復(fù)議機(jī)關(guān)則要對(duì)申請(qǐng)人的要求和相應(yīng)的理由進(jìn)行審查，著重審查其是否具備以下幾個(gè)條件并根據(jù)具體情況決定準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。
1．提出撤回行政復(fù)議申請(qǐng)必須是申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織，包括申請(qǐng)人特別授權(quán)的委托代理人。
2．提出撤回行政復(fù)議申請(qǐng)必須完全出于自愿。不得動(dòng)員申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，更不得強(qiáng)迫申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。
3．提出撤回行政復(fù)議申請(qǐng)必須符合法律的規(guī)定。申請(qǐng)人行使行政復(fù)議權(quán)，包括撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，都不得影響和損害國家、集體和他人的合法權(quán)益，也不得規(guī)避法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任或義務(wù)。
4．提出撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的時(shí)間必須是在行政復(fù)議決定作出以前。申請(qǐng)人提出撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為同時(shí)具備上述四個(gè)條件的，應(yīng)當(dāng)決定準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)；認(rèn)為不具備或者不完全具備上述四個(gè)條件的，則不應(yīng)準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)。另外，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十八條規(guī)定，申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，不得再以同一事實(shí)和理由提出行政復(fù)議申請(qǐng)。但是，申請(qǐng)人能夠證明撤回行政復(fù)議申請(qǐng)違背其真實(shí)意思表示的除外。
(三)行政復(fù)議中止和行政復(fù)議終止
1．行政復(fù)議中止。行政復(fù)議中止是指在行政復(fù)議程序進(jìn)行中，由于存在或發(fā)生了某種特定原因，而使正在進(jìn)行的復(fù)議程序暫時(shí)停止，待停止的原因消除后，再恢復(fù)復(fù)議程序的一種制度。
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十一條對(duì)行政復(fù)議中止作出了具體規(guī)定，即行政復(fù)議期間有下列情形之一，影響行政復(fù)議案件審理的，行政復(fù)議中止：(1)作為申請(qǐng)人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政復(fù)議的；(2)作為申請(qǐng)人的自然人喪失參加行政復(fù)議的能力，尚未確定法定代理人參加行政復(fù)議的；(3)作為申請(qǐng)人的法人或者其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人的；(4)作為申請(qǐng)人的自然人下落不明或者被宣告失蹤的；(5)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人因不可抗力，不能參加行政復(fù)議的；(6)案件涉及法律適用問題，需要有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)的；(7)案件審理需要以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而其他案件尚未審結(jié)的；(8)其他需要中止行政復(fù)議的情形。
行政復(fù)議中止的原因消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中止、恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理，應(yīng)當(dāng)告知有關(guān)當(dāng)事人。
2．行政復(fù)議終止。行政復(fù)議終止是指在行政復(fù)議過程中，由于存在或發(fā)生了某種特定的原因，使復(fù)議程序無法繼續(xù)進(jìn)行或繼續(xù)復(fù)議已無意義，從而結(jié)束行政復(fù)議的一種制度。
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十二條規(guī)定，行政復(fù)議期間有下列情形之一的，行政復(fù)議終止：(1)申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予撤回的；(2)作為申請(qǐng)人的自然人死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政復(fù)議權(quán)利的；(3)作為申請(qǐng)人的法人或者其他組織終止，其權(quán)利義務(wù)的承受人放棄行政復(fù)議權(quán)利的；(4)申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人依照本條例第四十條的規(guī)定，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許達(dá)成和解的；(5)申請(qǐng)人對(duì)行政拘留或者限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服申請(qǐng)行政復(fù)議后，因申請(qǐng)人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或者限制人身自由的行政強(qiáng)制措施變更為刑事拘留的。
另外，依照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十一條第一款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)、第(三)項(xiàng)規(guī)定，滿六十日行政復(fù)議中止的原因仍未消除的，行政復(fù)議終止。
(四)關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件合法性的審查處理問題
1．行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理公民、法人或者其他組織依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)申請(qǐng)人要求審查的國務(wù)院部門或者地方行政機(jī)關(guān)的規(guī)章以外的規(guī)定是否合法進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為不合法的，要區(qū)別以下兩種情況進(jìn)行處理：一是本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理。這里所講的本機(jī)關(guān)有權(quán)處理，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接予以撤銷、改變或者責(zé)令改正的情況。二是本機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)處理。這里所講的無權(quán)處理，是指依法應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)決定撤銷、改變或者責(zé)令改正的情況。主要適用的對(duì)象是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的各類規(guī)定，也包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)的其他行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的各類規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為這些規(guī)定不合法的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送制定機(jī)關(guān)的直接上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作出處理。對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)報(bào)送處理的有關(guān)規(guī)定負(fù)有處理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)送材料之日起的六十日內(nèi)依法作出處理，并將處理結(jié)果告知行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
2．對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為的依據(jù)不合法的，可以根據(jù)以下不同情況歸結(jié)為三類處理方式：一是被申請(qǐng)人的具體行政行為是依據(jù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)“有權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起三十日內(nèi)決定撤銷、改變或責(zé)令改正該規(guī)范性文件。二是被申請(qǐng)人的具體行政行為是依據(jù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)不享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)的其他行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)“無權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起七日內(nèi)報(bào)送有權(quán)處理的上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法處理。比如，對(duì)于省政府的規(guī)章不合法的，報(bào)送國務(wù)院予以撤銷、改變或者責(zé)令改正。三是被申請(qǐng)人的具體行政行為是依據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況同樣屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)“無權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有處理權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)處理。對(duì)于后兩種情況，由于涉及的規(guī)范性文件的范圍比較大，審查處理的情況也相應(yīng)更為復(fù)雜，特別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的議事制度有其特殊性，不好規(guī)定有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件在多少時(shí)間內(nèi)作出處理。因此，行政復(fù)議法沒有明確這些國家機(jī)關(guān)處理行政復(fù)議機(jī)關(guān)報(bào)送處理的規(guī)范性文件的期限。
(五)行政復(fù)議的和解與調(diào)解
1．行政復(fù)議和解。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。”
對(duì)于和解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可作出準(zhǔn)許的決定，終結(jié)案件，或由申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)，終止案件。
2．行政復(fù)議調(diào)解。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：(1)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；(2)當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)查結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。
摘自：高存山著《新編行政執(zhí)法人員公共法律知識(shí)教程》
