《物權法》對征收征用制度的完善

　　作為現代法治國家的一項基本原則，任何人非經征收不得剝奪他人的不動產，②所謂征收，是指國家基于公共利益的需要，通過行使征收權，在依法支付一定補償后，將集體、單位或者個人的財產移轉給國家所有。所謂征用，是指國家因搶險、救災等公共利益的緊急需要而通過行使征用權，臨時使用單位或者個人的財產的行為。我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”我國《物權法》按照憲法的規定，將征收征用制度作出了更為具體的規定，該法第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”該法第44條規定：“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”《物權法》的上述規定，完善了我國征收征用制度。主要有以下特點：

　　第一，區分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要，通過行使行政權，對集體和私人財產權的限制，具有很多相似之處：一方面，征收、征用都是出于公共利益的需要，正是因為公共利益的存在，通過征收、征用而限制單位和個人的財產權，不需要與被征收征用人協商，從一定意義上講具有強制移轉所有權的特征。另一方面，征收、征用都應當依法對被征用人給予一定的補償。只有在作出補償的情況下，征收、征用才具有正當性。但是，《物權法》中征收和征用是兩個不同的概念，由兩個條款分別加以規定，二者的主要區別表現在是否移轉被征收人的所有權。比較法上，征收(taking)的外延比較廣泛，其不僅包括移轉所有權的征收，還包括不移轉所有權的征收，即所謂對財產利益的征收。①但在我國《物權法》中，征收與征用的權屬變動和影響情況不同，征收將導致被征收人所有權移轉，引起被征收人所有權的相對消滅；而征用僅僅引起使用權的移轉，主要表現為對所有權的限制，而不發生所有權的移轉。征用是在緊急情況下才能適用。征收是在和平環境下基于公共利益的需要而采取的措施，不以緊急需要的存在為其適用的前提。還要看到，兩者在補償方面存在差異。一般來說，由于征收需要移轉所有權，對被征收人造成的損失更大，對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質上不同于買賣，且征收也不以完全補償為前提，但由于征收要移轉所有權，征收后作出補償時應當充分考慮市場價格。而與征收不同的是，征用只是臨時使用，征用結束后如果沒有造成物的毀損滅失，通常需要將被征用物返還被征用人，并給予適當補償。政府在進行征用時，通常不需要按照市場價格作出補償。

　　第二，明確了征收征用權的主體為國家。一方面，征收征用是一種國家的強制行為，是政府行使征收權的行政行為，①因此，享有征收征用權的主體只能是國家，只有國家才能利用公共權力對集體或私人財產進行干預，甚至將其強制性地移轉給國家。除國家之外，任何組織和個人都不享有公共權力，因而也不享有征收征用權。另一方面，既然征收是基于公共利益而移轉公共財產權的行為，只能由政府代表社會公眾來行使征收權，實現社會公共利益。從物權法的規定來看，盡管《物權法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體，但由于《物權法》有關征收征用的規定，本身就是對政府行使行政權的規范，因而并不妨礙我們將征收征用權的主體理解為國家。我認為，為了充分保障被征收征用人的財產權益，不僅要明確征收的決定應當由政府依法作出，而且還要強調的是，整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應當有政府主導。有一種觀點認為，實踐中比較普遍的做法是，城市房屋拆遷由開發商主導并實施，因而有關房屋拆遷的補償標準應當由開發商確定。我認為這種觀點并不妥當，因為房屋拆遷行為具有一定的強制性，只能由政府來實施，而不能由開發商等民事主體來負責。《物權法》第44條明確將拆遷納入征收的范圍之內，由此表明，拆遷行為也應當納入到關于征收的法律制度內。

　　第三，明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上，“征收”一般是圍繞“公共利益”(public use)和“正當補償”(justcompensation)這幾個概念來展開的。①征收征用“必須特別嚴格地遵守合法性的原則，也就是說，征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的，并且沒有其他較為溫和的手段”。②公共利益既是征收權行使合法性的基礎，也是征收權行使的目的。政府之所以可以將公民財產通過征收轉歸國家所有，是因為征收是為了實現公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大”。(public necessity is greater than private)③我國《物權法》第41、42條都規定了，公共利益是行使征收權的目的。由于公共利益是征收征用權行使的目的，所以，不能單純為了商業目標而行使該權力。因而，公共利益也是征收征用權行使的條件和限制，如果政府不是基于公共利益而行使征收權力，應當允許被征收人提出異議。

　　第四，明確了征收征用必須符合法定權限和程序。我國《物權法》特別強調征收補償必須依據法定的權限和程序開展，其不僅在第42條、第44條中要求，征收征用必須遵循法定的權限和程序，還在第43條進一步規定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規定的權限和程序作為征收征用的條件，主要是因為：一方面，出于充分保護公民的財產權的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間剝奪公民的財產權利，是對被征收征用人財產權的極大限制，為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權力，損害被征收征用人的利益，必須強調要遵循法定的程序，通過程序來保障權利人的合法權益。另一方面，強調法定的權限和程序，有利于政府機關依法行政，彌補因公共利益的概念過于抽象而產生的缺陷。如前所述，對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的，這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到，由于我國征收征用制度尚不完善，各地征收征用補償制度也很不統一，這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規定的權限和程序作為征收征用的條件，也是為了減少不必要的糾紛，保障征收征用工作的順利開展。

　　第五，明確了被征收征用人獲得補償的權利。征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所作出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉。因而，征收補償不能完全等同于市場交易行為，但是，征收人和被征收人之間又形成了平等有償的關系。這就是說，即使政府基于公共利益行使征收權，也不能隨意將個人、集體的所
有權移轉給國家，只有在支付了合理補償之后，才能實現權利的變動。在實踐中，由于征收制度不健全，導致許多征收未能給予被征收人足夠的補償，從而侵害了公民合法財產權益，甚至引發了一些社會矛盾，影響了社會的安定與和諧。《物權法》為了更好地保護被征收征用人的合法權益，明確規定了對于被征收人的補償是征收的重要條件。《物權法》第42條第2款和第3款分別就農村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應適用的補償規則做了明確規定；第44條就征用后的補償問題也做了規定。這就為征收補償提供了最基本的法律依據。

　　總之，我認為，《物權法》第42條、第44條，雖然規定的較為原則和簡略，但其包含的內容卻極為豐富，這些規定既是依據我國《憲法》所作出的，又是對《憲法》相關規定的具體和完善。

　　摘自：王利明著《民商法研究.第8輯》