影響行政規(guī)劃范圍的基本因素

　　行政規(guī)劃范圍的寬窄不是立法者的一次偶然選擇，它是一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及法治狀況的綜合反映。因此確定行政規(guī)劃范圍時(shí)除應(yīng)遵循上述的原則與標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)從不同的角度考慮相應(yīng)的變量和參數(shù)。從我國(guó)的情況來(lái)看，影響行政規(guī)劃范圍的因素主要有以下幾個(gè)方面。

　　(一)政府職能的定位

　　“國(guó)家計(jì)劃并非現(xiàn)代現(xiàn)象，以前也有，只不過其重要性在現(xiàn)代明顯增加。計(jì)劃的適用范圍和強(qiáng)度取決于國(guó)家活動(dòng)的范圍和強(qiáng)度。在19世紀(jì)的自由法治國(guó)家時(shí)代，國(guó)家管理的范圍限于排除危險(xiǎn)，計(jì)劃自然萎縮；國(guó)家不進(jìn)行積極的創(chuàng)造，而是主要限于對(duì)破壞公共安全和秩序的行為做出反應(yīng)。在現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家，危險(xiǎn)排除行政之外的給付行政和行政塑造活動(dòng)任務(wù)使計(jì)劃成為國(guó)家活動(dòng)的重要手段。”[1]因此“行政規(guī)劃的興起與國(guó)家任務(wù)的變遷有著內(nèi)在的一致聯(lián)系，國(guó)家職能的復(fù)雜化和多樣化使規(guī)劃在現(xiàn)代行政領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用的廣度和深度得以顯著擴(kuò)展”。

　　我國(guó)目前正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全確立，政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚沒有完全厘清，政府職能也沒有完全依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求最終確立。當(dāng)然，這些未競(jìng)的事業(yè)并不意味著我們應(yīng)當(dāng)悲觀失望，而是給我們指明了前進(jìn)的方向。為此，我們應(yīng)從適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和深化改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變出發(fā)，把某些原本屬于政府管轄的事項(xiàng)但市場(chǎng)能做的轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)整，政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。因此，要合理確定行政規(guī)劃范圍必然離不開我國(guó)政治體制改革的深化，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能的范圍。

　　(二)各級(jí)政府分權(quán)的合理化程度

　　政府職能的規(guī)范從宏觀上解決了政府行為與市場(chǎng)行為的界限，同時(shí)，具體的各級(jí)政府行為的區(qū)分化分權(quán)管理是合理界定行政規(guī)劃范圍必不可少的微觀因素。在明確各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，確定各級(jí)政府事權(quán)的范圍和重點(diǎn)。原則上凡是全國(guó)性的具有整體統(tǒng)領(lǐng)意義的規(guī)劃由中央政府及其政府職能部門來(lái)制定。因?yàn)椤叭珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作”o[1]這樣就可以減少上位與下位規(guī)劃、綜合與專項(xiàng)規(guī)劃的混亂交錯(cuò)現(xiàn)象。

　　(三)各級(jí)政府的行政理念

　　行政規(guī)劃作為一種制度，表面上來(lái)看，對(duì)社會(huì)每個(gè)成員都是公平的、平等的；但實(shí)際上，在規(guī)劃之下，每個(gè)人所獲得的選擇空間不一樣，所付出的交易成本不一樣，因而所取得的利益也就不一樣。可見，行政規(guī)劃在某種程度上可以說就是一種對(duì)資源的再分配過程，規(guī)劃的實(shí)施實(shí)質(zhì)上就是對(duì)權(quán)利的調(diào)整、利益的調(diào)整。這可能引發(fā)不同的尋租與設(shè)租的機(jī)會(huì)。因此，界定行政規(guī)劃的合理范圍與能否樹立正確的行政理念密切相關(guān)。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者湯瑪斯·戴伊所言“理念具有力量。人們被理念(信仰、象征、教條)所強(qiáng)制著，這個(gè)程度超乎人們的理解。誠(chéng)然，整個(gè)社會(huì)是被我們通常稱作為意識(shí)形態(tài)的理念系統(tǒng)而形塑而成的”[2]結(jié)合我們的實(shí)際，其中影響較大的有“以人為本”的理念、服務(wù)行政的理念、利益平衡理念、可持續(xù)發(fā)展理念等。這些理念的樹立都是行政規(guī)劃得以完美實(shí)施的內(nèi)在因素。

　　當(dāng)然，除了以上三個(gè)方面外，還有其他的制約因素，如對(duì)行政規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)識(shí)、公民意識(shí)的成熟化程度、行政法治背景、國(guó)土空間資源的客觀分析等，囿于篇幅，不多闡述。

　　摘自：宋雅芳著《行政規(guī)劃的法治化:理念與制度》