人大決定權(quán)

　　人大的決定權(quán)就是指人大履行自己的職權(quán)所作出的決定與決議，是人大履行職權(quán)的方式與形式。有論者指出“所謂地方人大及其常委會的決定權(quán)，是地方國家權(quán)力機關(guān)對國家生活中的重大事項做出具體的規(guī)定并對行為做出明確規(guī)定的一種權(quán)力，這種權(quán)力具有法律約束力”。②顯然上述概念所言的決定權(quán)是憲法賦予人大的專屬權(quán)力，應(yīng)該屬于重大事項決定權(quán)，而不屬于本書所論決定權(quán)的范疇。

程湘清認為人大決定權(quán)的內(nèi)涵是：人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項作出決定或者決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權(quán)力。他指出人大決定權(quán)具有三個特點：一是創(chuàng)制性。這是因為行使決定權(quán)的主體是國家權(quán)力機關(guān)，它不向任何其他國家機關(guān)負責(zé)，只對人民負責(zé)，直接享有創(chuàng)制權(quán)。二是全局性。這是因為決定的內(nèi)容，是關(guān)系國家或地方國家全局的重大事項。三是權(quán)威性。這是因為作出的決定，代表了人民和國家的意志，具有最高的或相對最高的法律效力。③可以看出程湘清所論的決定權(quán)應(yīng)該是專指重大事項決定權(quán)，而不是本書所論及的重大事項決定權(quán)，其所談及的決定權(quán)的特點應(yīng)該屬于重大事項決定權(quán)的特征。

上述表明理論界和人大工作者一般是把決定權(quán)與重大事項決定權(quán)等同使用的。而在人大履行職權(quán)的運作實際中，人大的職權(quán)一般都要借助行使人大的決定權(quán)來體現(xiàn)，而有些事項不屬于重大事項決定權(quán)，而是人大履行職權(quán)的程序性權(quán)力，因此有必要把決定權(quán)與重大事項決定權(quán)區(qū)別開來。

人大決定權(quán)具有許多共性，體現(xiàn)權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)。

(一)決定權(quán)的行使體現(xiàn)了人民主權(quán)原則

我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。這一規(guī)定確立了人民主權(quán)地位。地方各級人大及其常委會的決定權(quán)實質(zhì)上是人民的決定權(quán)，是人民利益和意志的集中表達。因此，決定權(quán)的人民性規(guī)定了決定權(quán)行使的范圍是關(guān)于本行政區(qū)域內(nèi)民眾普遍要求和關(guān)注的事項，而行政機關(guān)的決定權(quán)的范圍只能限于執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的決議、決定的有關(guān)具體事項。地方人大及其常委會依法行使決定權(quán)，就是人民管理地方國家事務(wù)的重要權(quán)力，是人民當(dāng)家作主的基本形式，它做出的決定就是本行政區(qū)人民意志的具體表現(xiàn)。只要人大代表是本行政區(qū)人民獨立自由選舉的，就能保證行使決定權(quán)的民主基礎(chǔ)，防止違反人民利益的許多變數(shù)影響權(quán)力變形和腐敗發(fā)生；同時，還表明了作為權(quán)力機關(guān)的人民代表大會在本行政區(qū)地方國家機構(gòu)中居于首要地位，充分體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。

決定權(quán)體現(xiàn)了人民民主的基本原則。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。”地方國家權(quán)力機關(guān)的決定權(quán)的運行，是全體人大代表或全體人大常委會組成人員集體做出的決定，并嚴(yán)格堅持少數(shù)服從多數(shù)原則，國家權(quán)力機關(guān)決定權(quán)的運行具有集體性的特征。權(quán)力機關(guān)民主集中制的原則決定了權(quán)力機關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，整體上代表人民，因而實行合議制，集體行使職權(quán)，集體決定問題。同時，權(quán)力機關(guān)管理的事務(wù)都是一些重大事項，需要集思廣益，以保證決策的科學(xué)化和民主化，因而也需要實行集體負責(zé)制。因此，地方各級人大及其常委會的決議、決定都是以全體會議的形式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出的，它與行政機關(guān)實行首長個人負責(zé)制有根本的區(qū)別。

(二)決定權(quán)的行使充分體現(xiàn)了人大作為權(quán)力機關(guān)的特性

人民代表機關(guān)在行使決定權(quán)過程中具有相對自主性與獨立性。地方各級人大及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)，依法獨立行使職權(quán)。因此，上下級人大及其常委會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只是工作聯(lián)系關(guān)系，地方各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際情況以及某一個時期內(nèi)民眾反映強烈的問題，自主地決定本行政區(qū)域內(nèi)的一切重要事務(wù)，這說明地方各級人大及其常委會對重大事項所作的決議、決定是創(chuàng)制性的、自主性的，而行政機關(guān)對行政管理事務(wù)所做出的決定是從屬性的、執(zhí)行性的。

　　決定權(quán)的行使具有強制性與權(quán)威性。決定權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)履行職責(zé)的重要方式。在國家政治結(jié)構(gòu)中，立法是最根本的政治功能，是行使各項權(quán)力的出發(fā)點。作為行使決定權(quán)所作的決議、決定具有法律效力，也具有法律約束力，這就使決定帶有一種“準(zhǔn)立法”的特性。憲法第三條規(guī)定，人民通過選派代表組成地方各級人民代表大會，作為本行政區(qū)域行使國家最高權(quán)力的機關(guān)，其他國家機關(guān)包括行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，人民代表大會的這種法律地位決定了它比同級其他國家機關(guān)的地位更高，其依職權(quán)做出的決議、決定的效力更大，其他國家機關(guān)特別是行政機關(guān)作為它的執(zhí)行機關(guān)必須執(zhí)行它的決議、決定。

(三)決定權(quán)的行使貫穿于地方國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)運行的全過程

決定權(quán)就性質(zhì)而言，既是實體性權(quán)力，也是程序性權(quán)力。相對權(quán)力機關(guān)的其他權(quán)力，決定權(quán)是一種程序性權(quán)力。人大決定權(quán)不是孤立的存在的，它和人大其他職權(quán)緊密聯(lián)系，不可分割。人大權(quán)決定權(quán)相對于其他權(quán)力是一項程序性權(quán)力，是對其他權(quán)力履行職責(zé)通過決定權(quán)得以確認。人大及其常委會作為人民代表機關(guān)其職權(quán)是一個不可分割的實體，將人大職權(quán)截然分開的做法不利于人大自身制度建設(shè)。地方國家權(quán)力機關(guān)決定權(quán)的行使，在地方國家權(quán)力機關(guān)全部職權(quán)運行中，是運行內(nèi)容最為廣泛的一項職權(quán)。因為立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)的行使，必不可少地要行使決定權(quán)。如行使立法權(quán)修改法律法規(guī)、議事規(guī)則(準(zhǔn)立法權(quán))，需要做出關(guān)于修改有關(guān)法律、法規(guī)的決定；行使監(jiān)督權(quán)的過程中，可能會就某些重大問題做出相應(yīng)的決議、決定，如關(guān)于成立特別調(diào)查委員會的決定等。行使人事任免權(quán)時，最后都是以“決定任命”、“決定免去”、“決定批準(zhǔn)任命”等形式出現(xiàn)。由此可見，地方國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)的運行過程，是一個不斷決定的過程。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)運行，都離不開決定權(quán)的運行。

決定權(quán)的行使?jié)B透人大行使職權(quán)的整個環(huán)節(jié)。決定權(quán)的上述屬性并不能說明決定權(quán)獨立于立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項決定權(quán)之外，決定權(quán)依賴于人大的其他的四項職權(quán)，從這個意義上講，決定權(quán)不具有實體性，而只具有程序性。

　　摘自：劉文忠等著《地方立法的民主性與科學(xué)性研究專論》