二、我國法規和政策文件規定下的PPP運作模式分類

我國PPP運作模式的具體分類主要建立在法規和政策文件的規定下。目前，財政部和發改委發布的各類文件材料對于PPP模式均有說明，但不同法規與政策文件提出的PPP運行模式各有差異。
（一）PPP基本運行模式及定義
財政部于2014年發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[ 2014]113號）中，具體規定了我國PPP項目的基本運作模式：“項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。”該文件在附2中具體給出了每種模式的基本定義，如下：
1．委托運營( Operations&Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。
2．管理合同( Management Contract．MC)，是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓一運營一移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
3．建設一運營一移交( Build - Operate - Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
4．建設一擁有一運營（Build - Own - Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
5．轉讓一運營一移交('rransfer - Operate - Transfer，TOT)，是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20~ 30年。
6．改建一運營一移交( Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20—30年。
（二）適用范圍的一般規范
1．經營類與非經營類項目之分
國家發展改革委2014年頒布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，對于不同類型項目所適用的不同運作模式進行了初步規范：
(1)經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設一運營一移交(BOT)、建設一擁有一運營一移交(BOOT)等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。
(2)準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設一運營一移交(BOT)、建設一擁有一運營(BOO)等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。
(3)非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設一擁有一運營( BOO)、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
2．新建與存量項目之分
國家發展改革委2016年頒布的《關于印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》（發改投資[ 2016]2231號）根據投資對象項目實物是否已存在，將PPP項目分為新建項目和存量項目兩種，并針 對兩種分類給出了不同的運作模式選擇建議：
政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優先采用建設一運營一移交( BOT)、建設一擁有一運營一移交( BOOT)、設計一建設一融資一運營一移交(DBFOT)、建設一擁有一運營(BOO)等方式。存量項目優先采用改建一運營一移交(ROT)方式。同時，各地區可根據當地實際情況及項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
（三）對其他具體適用范圍的規定
1．市政基礎建設項目
國務院2014年頒發的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014] 60號）中強調要推進市政基礎設施投資運營市場化，并對PPP運作模式中的價格機制進行了具體指導：
(1)積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者。政府可采用委托經營或轉讓一經營一轉讓( TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。
(2)完善市政基礎設施價格機制。加快改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，使經營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。
2．基礎設施和公共事業特許經營項目
我國多部門在2015年頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號）中，針對基礎設施和公用事業特許經營項目具體規定了適用的PPP運作模式：
(1)在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎施和公用事業，期限屆滿移交政府；
(2)在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；
(3)特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營。
分析可得，上述三種模式，即為BOT（Build - Operate - Transfer，建造一運營一移交）、BOOT（Build - Own - Operate - Transfer，建造一擁有一運營一移交）、BTO（Build - Transfer - Operate，建造一移交一運營）。
3．公共服務領域
國務院2015年在《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015] 42號）中主要針對公共服務領域中的PPP運作模式進行了規定，并針對投資對象項目實物是否已存在區分了存量項目和新建項目兩種：
(1)化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓一運營一移交(TOT)、改建一運營一移交( ROT)等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參
與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。
(2)提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設一運營一移交( BOT)、建設一擁有一運營(BOO)等運作方式。

摘自：《PPP項目法律實務》，人民法院出版社2017年8月出版。