條文主旨

本條是關于人民法院對于當事人申請調查收集證據因無關聯性而不予準許的規定。

起草背景

本條是司法解釋新增加的內容，是在遵循行政訴訟法和《行政訴訟證據規定》關于當事人申請調取證據的規定基礎上，對申請調取證據的范圍作出的限制性規定。本條解釋直接吸收借鑒了《民訴解釋》第九十五條的規定，主要是從證據不具備關聯性和證明效力角度，就人民法院對當事人申請調取證據不予準許的情形予以明確。

行政訴訟中，除了接納當事人提供的證據，人民法院依職權或者依當事人申請調取的證據，對于彌補當事人舉證能力不足，促進行政爭議實質解決，最大限度實現實體公正，具有十分重要的意義。但是，人民法院的中立性決定了當事人才是提供證據的主體，人民法院調取證據只能是一種特殊情形，且對于當事人調取證據的申請，人民法院應依法審查。人民法院認為應當由當事人自行提交且當事人能夠掌握和獲取的證據，原則上不應支持當事人調取證據的申請。同時，針對實踐中極少數當事人濫用申請權和過于依賴人民法院調取證據的情形，人民法院也有權不予準許。

特別是近年來，隨著2014年修正行政訴訟法的全面實施和立案登記制的廣泛推行，行政訴權和其他訴訟權利得到充分保障，行政案件數量出現了較大幅度增長，當事人及其委托訴訟代理人申請人民法院調查取證的現象也逐漸增多，尤其是在土地房屋征收、自然資源權屬爭議處理、工傷勞動保障等涉及基本財產權益和人身權益行政案件審理中，當事人及其委托訴訟代理人向人民法院申請調取征收文件、資源登記臺賬、道路交通事故責任認定材料等證據材料的情形日益頻繁，人民法院不堪重負，且容易陷入角色沖突，中立性受到質疑。而且從調取情況看，絕大多數申請調取的證據沒有實際效用，即要么所調取證據材料與案件事實缺乏關聯，要么所調取證據的證明目的已為其他證據所證明，這既造成司法資源的無價值耗費，也減損了行政案件的審判效率，是當前人民法院行政審判工作中急需研究解決的新問題。

條文釋義

現行行政訴訟法第四十一條規定：“與本案有關的下列證據，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調取：（一）由國家機關保存而須由人民法院調取的證據；（二）涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據。”上述規定，一方面確立了我國行政訴訟當事人申請調取證據制度，即賦予原告和第三人申請人民法院調取證據的權利，明確人民法院向有關單位和個人調查收集證據的職責和義務；另一方面也對當事人申請人民法院調取證據的范圍作出界定，即當事人申請人民法院調取的證據應當是其無法自行收集獲取，而且申請調取的證據主要限定在以上三種類型中。《行政訴訟證據規定》第二十三條、第二十四條、第二十五條和第二十六條分別對當事人申請調取證據的范圍、申請調取證據的方式和期限、人民法院處理程序等作出了細致規定，進一步規范了申請調取證據行為，從而保障行政訴訟活動順利進行。

本條司法解釋在肯定當事人享有申請調查取證權利基礎上，對因不具有關聯性而不予調查收集證據的情形做了列舉。根據本條規定，當事人申請調取的證據存在以下三種情形的，人民法院有權決定不予調取。

首先，與待證事實無關聯的證據。“關聯性是證據的自然屬性，是證據與案件事實之間的客觀存在的聯系。”①關聯性是人民法院審查判斷證據能力的基本標準，缺乏關聯性的證據沒有證據能力，不屬于行政訴訟法所規定的證據，不能作為認定案件事實的根據。故對于當事人申請調取的證據與待證事實無關聯的，人民法院可以決定不予調取。

其次，對證明待證事實無意義的證據。此處所謂“無意義的證據”主要是指無價值的證據。“證據的生命力在于證據價值。證據價值又稱為證據的證明力，是指證據對于案件事實的證明意義和作用。不同種類的證據，其證明價值有強弱之分，基本上可以分為絕對證據價值、相對證據價值和無證據價值三種。”②對證明待證事實無意義的證據，實際上就是對證明待證事實無價值的證據，簡言之，無價值的證據就是指沒有證明力或者證明力極其微弱的證據。一般情況下，難以形成證據鏈條的單個或幾個間接證據，無法核實比對的傳來證據，不能有效證明待證事實的存在與否，這些證據即屬于沒有價值或沒有意義的證據，調取也喪失了效用，故不應準許。

最后，其他無調查收集必要的證據。若案件現有證據已經能夠有效證明待證事實的存在與否，或者現有證據已經能夠決定案件的裁判結果，再行調查收集來的證據對案件的結果已經沒有影響，此時基于訴訟經濟和法律效果之考慮，對當事人提出的調查收集證據申請不應再準許，以防止訴訟進行的拖延，或者不適當地加重對方當事人的負擔。例如，現有證據能夠證明工商行政管理部門在作出處罰決定前未聽取陳述申辯，而原告以工商行政管理部門在現場檢查時未告知身份和出示證件為由向人民法院申請調取監控攝像，由于對被訴行政處罰的程序合法性事實上已能夠作出判斷，此時再申請調取證據已無現實必要，故不應準許。

實務指導

在理解和適用本條規定過程中，還需要關注以下兩個方面問題。

一、當事人申請調取證據的期限和形式

根據《行政訴訟證據規定》相關規定，當事人應當在舉證期限內提交調取證據請書。在一般案件中，當事人應當在第一審舉證期限屆滿前向人民法院提交調取證據申請，即第一審開庭前或者人民法院指定的交換證據之日前；當事人有正當事由的，可以在第一審庭審中或者第二審程序中提出調取證據申請。當然在特殊情況下，當事人在第一審庭審后才發現有關證據線索，其就可以在第二審程序中提出調取證據的申請。當事人提交的調取證據申請書應當包括以下幾個方面內容：(1)證據持有人的姓名或者名稱、住址等基本情況；(2)擬調取證據的內容；(3)申請調取證據的原因及其要證明的案件事實。

根據《行政訴訟證據規定》第二十五條的規定，人民法院對當事人調取證據的申請，經審查符合調取證據條件的，應當及時決定調取；不符合調取證據條件的，應當向當事人或者其訴訟代理人送達通知書，說明不準許調取的理由。當事人及其訴訟代理人可以在收到通知書之日起3日內向受理申請的人民法院書面申請復議一次。人民法院應當在收到復議申請之日起5日內作出答復。人民法院根據當事人申請，經調取未能取得相應證據的，應當告知申請人并說明原因。

二、被告能否申請人民法院調取證據問題

行政訴訟法第四十一條和《行政訴訟證據規定》第二十三條均規定原告或者第三人不能自行收集的證據，可以申請人民法院調取，即明確原告和第三人享有申請人民法院調查取證權。立法和司法解釋之所以如此規定，其深刻原因在于作為行政法律關系主體的行政機關與行政相對人或利害關系人在地位上的不平等性。通常情況下，被告行政機關占據主動和優越地位，擁有充足的人員、裝備等有利條件，享有調取證據的主動權。而作為原告的行政相對人或利害關系人在行政程序中處于被動地位，被訴行政行為作出時所依據的事實材料和規范性文件一般由行政機關掌握，行政相對人或利害關系人查閱和收集起來具有一定難度甚至根本無法獲取。但行政訴訟法和《行政訴訟證據規定》并沒有對被告行政機關申請調取證據作出禁止性規定，也并不意味著被告需要申請人民法院調取證據的情形就不存在。為給行政訴訟可能發生的特殊情況留有一定便于人民法院靈活掌握的空間，本條司法解釋將申請調取證據的主體明確為當事人，即認可被告同樣享有申請調取證據的權利。但需要特別強調指出的是，被告申請人民法院調查收集證據的用途是應當受到嚴格限制的，不能違背“先調查取證后裁決”這一原則，也不能違背被告對作出的行政行為合法性承擔舉證責任原則，人民法院不為證明行政行為合法性而接受被告調查收集證據的申請，人民法院根據被告申請所調查收集的證據，也不能直接作為證明被訴行政行為合法性的證據，一般只能用以證明與被訴行政行為合法性不直接關聯的待證事實。例如，在原告起訴被告房屋登記案件中，被告主張原告起訴超過1年的法定起訴期限，其理由是原告在另案民事訴訟中早已知道房屋登記的事實，此時被告可以申請調取相關民事案件的庭審筆錄和裁判文書。再如根據行政訴訟法第三十六條第二款有關被告補充證據的例外規定，即“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據”，那么此種類型的證據，如果存在符合行政訴訟法第四十一條規定情形的，被告也可以向人民法院申請調查收集，是否準許由人民法院決定。


（耿寶建、于元祝撰寫）


摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上下冊)》P214-218頁，人民法院出版社2018年4月出版。內容簡介：《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對保障人民合法權益、推進法治政府建設、推動行政審判工作健康發展產生重要而深遠的影響。

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