鄭秀軍

棚戶(hù)區(qū)是城市在發(fā)展過(guò)程中形成的簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域，在以往的改造中，往往都是政府出資改造，但是政府的財(cái)力有限，無(wú)法滿足棚戶(hù)區(qū)居民對(duì)住房及城市發(fā)展的需求。引進(jìn)PPP模式對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造，讓社會(huì)資本進(jìn)入棚改領(lǐng)域，將有助于提高棚改效率，有助于降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)。

一、棚戶(hù)區(qū)的歷史形成

“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動(dòng)安如山。”唐代詩(shī)人杜甫在《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中的這句名言充分說(shuō)明“安居”的問(wèn)題自古有之，這不僅僅是他個(gè)人對(duì)廣大無(wú)房者的安居期盼，也是廣大無(wú)房者、無(wú)“好”房者對(duì)舒適住房的期盼，也是各級(jí)政府所努力的方向，安居才能樂(lè)業(yè)！“衣食住行”是人作為一個(gè)社會(huì)個(gè)體最基本生存的需求，“住”應(yīng)該是這四種基本需求中最核心的部分。“我想有個(gè)家”承載了多少人對(duì)房屋的物質(zhì)需求！《世界人權(quán)宣言》第25規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需要的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第1條第2款規(guī)定：“所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財(cái)富和資源，而不損害根據(jù)基于互利原則的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和國(guó)際法而產(chǎn)生的任何義務(wù)。在任何情況下不得剝奪一個(gè)人民自己的生存手段。”因此，住房作為自然人最基本的生存權(quán)利是受法律保護(hù)的。

然而，棚戶(hù)區(qū)居住環(huán)境的改善和優(yōu)化需要政府下大力氣解決。因?yàn)槊總�(gè)棚戶(hù)區(qū)的形成都具有特定的歷史、地理等原因。例如國(guó)際大都市上海的棚戶(hù)區(qū)是這樣形成的：“……追究近代上海棚戶(hù)區(qū)發(fā)生的原理及其污名所依據(jù)的早起的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要復(fù)原了該過(guò)程中三個(gè)主要的生態(tài)畫(huà)面：首先，是城市擴(kuò)張對(duì)周邊水環(huán)境造成改變，它使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村賴(lài)以依存的自然環(huán)境發(fā)生變異；其次，是河浜體系的瓦解引起鄉(xiāng)村風(fēng)水形勢(shì)和家族精神支柱的渙散；最后，依賴(lài)河道體系而延續(xù)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)亦不能維持。這三個(gè)畫(huà)面的主體要素，分別屬于自然側(cè)面、文化側(cè)面和經(jīng)濟(jì)側(cè)面，它們共同促進(jìn)了近代上海城周聚落的解體和棚區(qū)的產(chǎn)生。可見(jiàn)，近代上海棚戶(hù)區(qū)產(chǎn)生的過(guò)程，是一系列自然與社會(huì)要素相互制約、相互滲透、相互糾纏的結(jié)果，而不是用其中某一個(gè)單一要素可以解除清楚的。遼寧省棚戶(hù)區(qū)的形成與演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：“第一階段是新中國(guó)成立之前，遼寧省部分城市礦區(qū)初步形成連片工棚；第二階段是新中國(guó)成立后至20世紀(jì)90年代初期，同步是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著工礦企業(yè)數(shù)量的增加，當(dāng)時(shí)的工礦企業(yè)興建了大量的產(chǎn)業(yè)工人家屬區(qū)，工棚規(guī)模迅速擴(kuò)大，棚戶(hù)區(qū)初步形成并不斷擴(kuò)大；第三階段是20世紀(jì)90年代初期以后，隨著工礦企業(yè)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，大量產(chǎn)業(yè)工人失去工作，居民自身無(wú)法改善居住需求，住房質(zhì)量不斷退化，加上市場(chǎng)的過(guò)濾機(jī)制，棚戶(hù)區(qū)最終形成。”

原本一排排整齊的單位宿舍區(qū)，也會(huì)在鱗次櫛比的高樓大廈中區(qū)，棚戶(hù)區(qū)是城市發(fā)展一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，每個(gè)城市的棚戶(hù)區(qū)都成的，都是地理、歷史、人文、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合產(chǎn)物。

棚戶(hù)區(qū)被認(rèn)為是城市的傷疤，不僅影響到棚戶(hù)區(qū)居民的生活水平，而且影響了城市的形象。

二、棚戶(hù)區(qū)的概念

對(duì)于什么樣的住宅類(lèi)型算是棚戶(hù)區(qū)？不同的人有不同的理解。現(xiàn)在比較權(quán)威的解釋有：

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于棚戶(hù)區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅[2013]101號(hào)）第6條規(guī)定，棚戶(hù)區(qū)是指：“簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶(hù)區(qū)、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶(hù)區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶(hù)區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房。”從這個(gè)定義可以看出棚戶(hù)區(qū)是由一片1日房屋組成的居民居住區(qū)；這些房屋的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、簡(jiǎn)陋，用磚瓦、木板、竹子、塑料布、牛毛氈等建材搭建的，缺乏足夠的安全保障；建筑密度大，每個(gè)建筑物之間的空隙非常小，公共的道路、綠化等配套設(shè)施缺乏，居住在此的人群大都是低收人人群，居住環(huán)境較差。這些城市棚戶(hù)區(qū)都不是短期形成的，大都存在很多年了。

在住建部解讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[ 2013]25號(hào)）中，棚戶(hù)區(qū)是指：“建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。”這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了安全隱患是棚戶(hù)區(qū)的特征之一，沒(méi)有刻意強(qiáng)調(diào)房屋的使用年限。同時(shí)也認(rèn)為棚戶(hù)區(qū)是建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的區(qū)域。

百度百科的解釋是：棚戶(hù)區(qū)指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多，建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)蓬不健全的區(qū)域。棚戶(hù)區(qū)具體界定標(biāo)準(zhǔn)：(1)區(qū)片大小：集中成片棚戶(hù)區(qū)：50戶(hù)以上（含50）或建筑面積3000平方米以上（含3000）。非集中成片棚戶(hù)區(qū)：50戶(hù)以下或建筑面積3000平方米以下。(2)建筑結(jié)構(gòu)：磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)等。（3)建筑密度：密度較大，容積率低于1.2。(4)使用年限：片區(qū)內(nèi)80%以上房屋使用年限超過(guò)30年。(5)房屋質(zhì)量：質(zhì)量較差或危房。(6)安全隱患：存在一定安全隱患，部分屋頂，陽(yáng)臺(tái)有安全隱患，電器及電路老化，缺乏消防設(shè)施。（7)使用功能：房屋面積較小，使用功能不完備，部分無(wú)獨(dú)立廚房，衛(wèi)生間。（8）市政基礎(chǔ)設(shè)施：市政設(shè)施不完善或年久失修，道路破損嚴(yán)重，無(wú)綠化或綠化較少，無(wú)法集中供暖或供氣。(9)公共服務(wù)設(shè)施：物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)等設(shè)施不完善或缺失。(10)范圍：位于城市建成區(qū)范圍內(nèi)或城市建成區(qū)范圍以外城市規(guī)劃區(qū)以?xún)?nèi)的國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)。

筆者認(rèn)為，所謂棚戶(hù)區(qū)是在城市區(qū)域內(nèi)相對(duì)固定的一片建筑密度大、基礎(chǔ)設(shè)施差、安全隱患多的區(qū)域。

事實(shí)上，世界各國(guó)都存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問(wèn)題，每個(gè)國(guó)家?guī)缀醵加信飸?hù)區(qū)，國(guó)際上通常稱(chēng)之為“貧民窟”，是貧困家庭生存、生活的地方，是低收人人口大規(guī)模、大范圍居住的地區(qū)。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家中的美國(guó)、英國(guó)，還是發(fā)展中國(guó)家的印度、巴西等，都存在不同類(lèi)型的貧民窟，“高人口密度、移民眾多、高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣(mài)淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區(qū)的傳染源。”

世界各國(guó)都在想方設(shè)法通過(guò)公租房、拆遷安置、舊房改造等形式來(lái)讓更多的居民有自己舒適的“家”；通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造等措施讓更多的居民住得安全、舒適、衛(wèi)生。通過(guò)各國(guó)的努力，都取得了一定的成效，但是大都沒(méi)有徹底解決貧民窟的問(wèn)題，都還在繼續(xù)努力之中。

李克強(qiáng)總理在遼寧主政期間創(chuàng)造的棚改模式被聯(lián)合國(guó)人居署專(zhuān)家班吉·奧仁拉·奧因卡稱(chēng)贊為“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。并認(rèn)為中國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造中“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑢?duì)世界各國(guó)都具有借鑒價(jià)值。但是，棚戶(hù)區(qū)改造的任務(wù)還很重，道路還很漫長(zhǎng)！在棚戶(hù)區(qū)改造的過(guò)程中，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還要?jiǎng)?chuàng)新融資模式、擴(kuò)寬融資渠道，加快棚戶(hù)區(qū)改造的進(jìn)度。棚戶(hù)區(qū)改造工作是一項(xiàng)重大民生工程，也是一項(xiàng)重大發(fā)展工程。在當(dāng)前，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生具有特殊重要意義。

摘自《PPP項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)策略與操盤(pán)技巧》p375-378頁(yè)，法律出版社，2018年10月出版。內(nèi)容簡(jiǎn)介："長(zhǎng)期以來(lái)，德恒律師事務(wù)所致力于服務(wù)國(guó)家重點(diǎn)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已成為我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目法律服務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者之一。長(zhǎng)江三峽、南水北調(diào)、南京長(zhǎng)江隧道等特大型工程見(jiàn)證了“德恒人”的出眾能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。今天，“德恒人”正在努力建設(shè)具有中國(guó)文化和制度因子的國(guó)際化律師事務(wù)所。 《PPP項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)策略與操盤(pán)技巧》呈現(xiàn)了德恒律師事務(wù)所PPP業(yè)務(wù)中心近30位律師在服務(wù)國(guó)家PPP項(xiàng)目和“一帶一路”項(xiàng)目中的智慧和經(jīng)驗(yàn)。全書(shū)以問(wèn)題為導(dǎo)向，向讀者提供了PPP實(shí)踐操作過(guò)程中疑難問(wèn)題的分析策略和解決之道。 "

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