國家林業(yè)局

國家林業(yè)局關于切實加強天保工程區(qū)森林撫育工作的指導意見

林天發(fā)〔2013〕6號


各有關省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳（局）,內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業(yè)）集團公司，新疆生產建設兵團林業(yè)局：
森林經營是現代林業(yè)建設的永恒主題，對提高森林質量、帶動就業(yè)增收、轉變林業(yè)發(fā)展方式、實現林業(yè)“雙增”目標、促進綠色增長意義重大。森林撫育是森林經營的重要內容，天然林資源保護工程（以下簡稱天保工程）二期加大對森林撫育的投入力度，把加快提升森林質量放在更加突出的位置，旨在實現從單純保護向保育并舉轉變。當前，在天保工程區(qū)開展的森林撫育工作在不同程度上還存在著重視不夠、撫育措施不到位、借撫育之名行木材生產之實，以及撫育缺乏科學性反而造成破壞森林資源等問題。為了指導天保工程區(qū)更科學、更合理、更有效地開展森林撫育工作，現就切實加強天保工程區(qū)森林撫育工作提出以下指導意見。
一、深刻理解加強天保工程區(qū)森林撫育工作的重大意義
（一）加強森林撫育是林業(yè)落實科學發(fā)展觀、轉變增長方式的必然要求。科學開展森林撫育不僅能夠提高森林的生長量，增加森林碳匯，而且可有效增進森林健康，增強林木抵抗自然災害的能力，降低林業(yè)有害生物和森林火災發(fā)生率，是林業(yè)落實科學發(fā)展觀，實現由外延式增長向內涵式增長轉變的重要舉措。
（二）加強森林撫育是應對氣候變化、實現林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標的迫切需要。實施森林撫育是林業(yè)發(fā)展方式的重大轉變，是實現到2020年我國森林面積比2005年增加4000萬公頃、森林蓄積比2005年增加13億立方米奮斗目標，實現森林資源積極保護、合理開發(fā)利用，滿足經濟社會發(fā)展對林業(yè)多樣化需求，積極應對氣候變化的重要途徑之一。
（三）開展森林撫育也有利于促進就業(yè)、增加林區(qū)職工和林農收入。科學的森林撫育不僅使林分質量得到提高，也促進職工就業(yè)增收，特別是伐區(qū)剩余物的合理利用，為林下經濟和家庭經濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件。
二、準確把握森林撫育工作的指導思想和基本原則
（四）指導思想。以提高森林質量、促進森林生態(tài)系統健康發(fā)展、促進森林資源總量持續(xù)增長為宗旨，通過科學開展森林撫育經營，使林分結構更加合理、林木個體和林分整體健康水平明顯提高，目標樹種的優(yōu)勢度上升，林分的水平結構和空間結構趨于合理，目標樹的競爭壓力減少，保留木的競爭關系得到進一步改善，樹種多樣性得到更好的保護和促進。
（五）基本原則。一是促進生長原則。要根據林分狀況，通過撫育，實現調整樹種組成，調整林分密度，提高森林質量，促進森林健康生長。二是因地制宜、注重成效的原則。要根據各地的實際，把交通條件好、立地條件好、生長好的林分優(yōu)先撫育，優(yōu)質林分優(yōu)先撫育，通過科學合理的撫育措施，以點帶面推動整體。
三、進一步明確天保工程區(qū)森林撫育的對象和要求
根據《天然林資源保護工程二期實施方案》、現行的《森林撫育規(guī)程》國家標準，以及《財政部、國家林業(yè)局關于森林撫育補貼試點工作的意見》、國家林業(yè)局印發(fā)的《森林撫育補貼試點管理辦法》、《森林撫育作業(yè)設計規(guī)定》等有關要求，切實發(fā)揮撫育對森林培育質量的促進作用，提高資金使用效率，明確撫育技術要求。
（六）森林撫育對象。國家二三級公益林、省級公益林和商品林中的中幼齡林為撫育對象。在非撫育對象中，森林病蟲害、森林火災等災害木清理和母樹林、種子園經營等特殊情況下經批準的除外。
（七）森林撫育基本要求。一是優(yōu)先安排林木過密和病蟲害較重的林分撫育。二是優(yōu)先安排幼齡林透光撫育。三是優(yōu)先安排人工林撫育。四是優(yōu)先安排已經冠下造林或者目的天然幼樹較多的林分撫育。五是優(yōu)先安排風景林撫育。六是要開展撫育成效監(jiān)測與評估，各工程實施單位省要根據森林的不同類型、撫育措施、區(qū)域分布情況，按照相同的林分類型設定作業(yè)區(qū)和對照區(qū)監(jiān)測樣地，依托省、市級科技支撐單位，對森林生長、結構變化、健康程度、林下植被、碳匯變化、生態(tài)效益、社會效益進行監(jiān)測評估。七是要建立健全信息檔案。天保工程區(qū)森林撫育的實施單位，要建立健全制度，落實專人對計劃下達、作業(yè)設計、施工作業(yè)、驗收結算、財務管理、成效監(jiān)測、示范區(qū)建設、職工就業(yè)增收等文件圖表實行電子數字化管理。
四、強化天保工程區(qū)森林撫育管理的有效機制
（八）促使森工企業(yè)實現由以“木材生產為中心”向“以森林經營為中心”的轉變。要加快國有林區(qū)和森工企業(yè)改革步伐，推進國有森林資源管理與企業(yè)生產經營分開，推進集團公司和管理局管理機構改革，盡快徹底解決依賴木材生產補貼“兩級管理費”問題。
（九）科學組織森林撫育。縣局級天保工程實施單位要根據本地區(qū)的森林資源實際和勞動力情況，科學、合理安排森林撫育工作量。下達森林撫育任務要充分考慮森林經營單位的森林資源實際，以國有林場為單位，下達的撫育任務不得大于其現有中幼齡林應撫育的面積。為嚴格落實停伐、減產政策要求，切實減少天然林森林資源消耗，森林撫育必須在合理規(guī)劃的前提下，嚴格執(zhí)行天保工程二期實施方案關于公益林和商品林撫育對象和撫育措施的具體規(guī)定和要求，科學安排撫育作業(yè)伐區(qū)，認真執(zhí)行撫育作業(yè)設計規(guī)程規(guī)范，確保撫育作業(yè)質量。要根據森林經營的目標和任務，科學測算年伐量和采伐限額，確保國務院批準的撫育采伐限額真正用于森林撫育，做到限額管理與森林經營有機銜接，切實提高森林經營水平。
（十）科學編制作業(yè)設計，嚴格審核批復手續(xù)。要嚴格執(zhí)行森林撫育規(guī)程和相關政策規(guī)定，不得在國家一級公益林特別是自然保護區(qū)開展撫育經營，不得以商品林撫育作業(yè)標準對公益林進行撫育作業(yè)設計，不得以森林撫育為名提高撫育采伐強度，加大天然林資源消耗，嚴禁超限額采伐。各級林業(yè)主管部門要對森林撫育調查設計逐級抽查，對違反規(guī)定的作業(yè)設計不予批復。
（十一）加強生產作業(yè)監(jiān)督管理，提高作業(yè)質量。實施單位要派出現場監(jiān)理人員，嚴格按照作業(yè)設計要求對作業(yè)區(qū)進行現場監(jiān)督，杜絕不合理采伐和作業(yè)不到位現象，確保作業(yè)質量達標。
（十二）加強檢查驗收管理，確保森林撫育成效。要嚴格執(zhí)行縣（局）級實施單位自查、省級復查和國家級抽查的三級檢查驗收制度，加強檢查驗收管理，確保森林撫育取得成效。駐天保工程省區(qū)森林資源監(jiān)督機構要切實加強對森林撫育工作的監(jiān)督檢查，發(fā)現重大問題要及時督促處理并上報我局；駐東北、內蒙古重點國有林區(qū)的森林資源監(jiān)督機構，要認真做好撫育采伐伐區(qū)的設計質量和作業(yè)質量的專項檢查及林木采伐許可證核發(fā)工作。
（十三）加強森林撫育工作的組織管理。森林撫育的生產組織要實行合同制管理，以保障生產者的權益。簽訂合同時，要嚴格實行公開、公正、公平的原則。合同要明確撫育面積、范圍、完成時間、費用標準、撫育要求等，確保生產作業(yè)人員的權益。
（十四）實行森林撫育公示制和森林撫育工作實名制。各森林撫育實施單位要對森林撫育計劃任務分配進行公示，公示內容包括承包人、任務量、小班明細等內容；對具體撫育作業(yè)人員進行實名登記，內容包括作業(yè)人員的姓名、身份證號、所在作業(yè)組等信息。
（十五）強化森林撫育經營人才保障機制建設。要加大對各級管理人員的培訓，特別是要加大對局、場兩級管理人員的業(yè)務培訓力度，使他們吃透政策，對不同的林分能夠提出科學的森林撫育經營方式。要加大對作業(yè)設計人員的培訓力度，使他們全面掌握森林撫育的基本理論和知識，熟知調查設計的各項工序，了解監(jiān)測樣地的基本內含，能夠作出科學合理的作業(yè)設計。
（十六）建立激勵制度，推動森林撫育工作健康發(fā)展。各級林業(yè)主管部門和實施單位要準確把握森林撫育實施情況，對在森林撫育工作中作出突出成績的單位和個人，給予表彰和一定的物質獎勵。要建立森林撫育任務調控制度，對森林撫育工作質量差、驗收合格率低的單位，國家和省區(qū)市要在下年度計劃中調減森林撫育資金。
五、加強組織領導，確保天保工程區(qū)森林撫育工作取得實效
（十七）加強組織領導，落實工作責任。森林撫育經營政策性強、涉及面廣，時間緊、任務重、責任大。各級林業(yè)主管部門要切實加強領導，把森林撫育經營管理擺上重要議事日程。要層層簽訂責任狀，明確目標任務，細化落實責任，確保組織領導到位、目標責任到位、工作落實到位、監(jiān)管措施到位。要加強內部工作統籌協調，努力構建既有內部職責分工，又有相互密切配合、共同推進工作的新機制。
（十八）建立科學完善的森林資源管理任期考核體系。林業(yè)是培育森林以利用其生態(tài)效益和經濟效益的行業(yè)，森林經營理應是國有林業(yè)局和林場的“主業(yè)”。對國有林經營管理者的任期考核，不能僅考核上繳利潤等經濟指標，更要考核森林資源培育和增長指標。要建立起以森林資源保有量和增長量作為重點考核指標的林業(yè)局（場）長任期考核體系，使經營者真正把工作重心放在森林資源保護和培育上。
（十九）建立責任追究制度，增強責任感。實施單位對檢查中出現的森林撫育質量不合格小班，要通過調查分析原因，對直接責任人和間接責任人進行責任追究。實施單位出現重大責任事故的，要追究實施單位領導的責任。
以上指導意見，請認真貫徹落實，并及時反饋情況。

國家林業(yè)局
2013年1月9日