國家旅游局

國家旅游局關于開展導游自由執業試點工作的通知



旅發〔2016〕59號



吉林、上海、江蘇、浙江、湖南、廣東、廣西、海南、四川省（自治區、直轄市）旅游發展委員會、旅游局：

為貫徹2016年全國旅游工作會議精神，落實《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發〔2015〕62號）要求，全面推進導游體制改革，拓寬導游執業渠道，推動旅游服務“供給側改革”，適應人民群眾不斷發展的旅游需求，營造公平有序的旅游市場環境，國家旅游局決定于2016年5月正式啟動在江浙滬三省市、廣東省的線上導游自由執業試點工作，在吉林長白山、湖南長沙和張家界、廣西桂林、海南三亞、四川成都的線上線下導游自由執業試點工作。

現將《導游自由執業試點實施方案》、《導游自由執業試點管理辦法（試行）》印發給你們，請按照相關要求積極開展導游自由執業試點工作。在實施過程中發現問題，請及時反饋至國家旅游局。

附件：

1.導游自由執業試點實施方案

2.導游自由執業試點管理辦法（試行）

國家旅游局

2016年5月5日

附件1

導游自由執業試點實施方案

為貫徹2016年全國旅游工作會議精神，落實《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發〔2015〕62號）要求，針對旅游市場發展的新形勢、新特點、新需求，積極推動導游管理體制改革，促進旅游業創新發展，國家旅游局決定開展“導游自由執業試點”工作，特制定如下工作方案。

一、指導思想

以黨的十八大及十八屆三中、四中和五中全會精神為指導，以深入貫徹落實《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》及2016年全國旅游工作會議精神為核心，充分發揮市場配置資源的決定性作用，堅持問題導向，堅持改革創新，堅持科學發展，暢通導游執業發展渠道，推動旅游服務“供給側改革”，適應人民群眾不斷發展的旅游需求，營造競爭有序、誠信守法的旅游市場環境。

二、工作目標

通過開展導游自由執業試點工作，建立健全導游自由執業管理制度和服務規范，搭建全國導游公共服務監管平臺，推動企業建立安全有序、優質便利的網絡預約導游服務平臺，建立導游自由執業管理與保障體系，建立健全導游執業記錄、以游客滿意度為導向的社會評價體系，為下一步擴大試點或全面推進提供支撐。

三、工作原則

（一）改革創新，穩步推進。積極順應市場新需求，選擇旅游市場秩序好、導游管理基礎好、有市場需求的地方開展導游自由執業試點工作，充分運用信息技術，促進供需信息更加對稱，促進導游與游客實現雙向選擇，拓寬導游執業渠道，滿足日益增長的游客需求。

（二）政府引導，市場參與。旅游主管部門制定導游自由執業管理辦法和服務規范標準，建立全國導游公共服務監管平臺，提供導游認證，匯總共享導游執業評價信息；鼓勵企業積極參與搭建、宣傳導游與游客的供需交易平臺，加強導游的培訓與管理，妥善處理有關投訴，為游客提供優質導游服務。

（三）社會監督，多元共治。借助信息技術手段，建立健全游客對導游服務的評價體系，促使導游用優質服務獲取更多執業機會，發揮市場的力量對導游進行優勝劣汰。

四、主要任務

（一）國家旅游局主要工作

1.部署開展試點工作（5月初完成）

在江浙滬三省市、廣東省開展線上導游自由執業試點工作，在吉林長白山、湖南長沙和張家界、廣西桂林、海南三亞、四川成都開展線上線下導游自由執業試點工作；引導具有一定實力的OTA企業、在線服務發展較好的旅行社參與試點工作；制發試點工作通知，部署啟動試點工作。

2.起草《導游自由執業試點管理辦法》（試行）（5月初完成）

制定《導游自由執業試點管理辦法》（試行），明確自由執業導游的準入條件、執業范圍、權益保障及違法行為的法律責任等，明確參與試點的網絡預約平臺及線下機構進入和退出條件、契約規范要點及承擔的資格審核、培訓管理、保險和激勵保障、投訴處理、先行賠付、突發事件處置責任等。

3.搭建全國導游公共服務監管平臺（5月底完成）

國家旅游局建立全國統一的“全國導游公共服務監管平臺”，制定平臺相關接入標準，提供自由執業導游身份認證，公布提供導游自由執業業務的機構名單，收集匯總導游執業和游客評價信息。

4.建立導游自由執業服務規范行業標準和綜合評價體系（5月底完成）

制定《導游自由執業服務規范》行業標準，建立一套導游自由執業的服務標準，規范自由執業的服務要求和內容，推動導游自由執業服務質量的提高。建立導游自由執業綜合評價體系，建立結合游客評價、“用人單位”與旅游部門獎懲情況、導游等級、執業和培訓時長等的導游執業綜合評價制度，制定評價標準和評價流程。

5.制定導游自由執業示范合同（5月中旬完成）

制定導游自由執業示范合同，包括導游自由執業服務示范合同、提供導游自由執業業務的機構與導游的服務合同、提供導游自由執業業務的機構與游客的服務合同等。在合同中明確各方權利義務和責任分擔，有利于妥善處理導游自由執業過程中的糾紛。

6.指導旅游企業參與試點工作（5月中旬啟動）

鼓勵有一定影響力的OTA平臺、在線旅游業務發展較好的旅行社，及旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區游客中心等線下旅游機構積極參與試點工作，搭建網絡預約平臺或“線下導游自由執業”信息系統，履行自由執業導游的資格審核、保險保障、崗前培訓、咨詢調解、投訴處理、先行賠付、應急處理等職責，保障自由執業導游在執業過程中的人身財產安全和旅游者的合法權益。

7.制定《導游自由執業投訴處理辦法》，構建調解+行政執法+仲裁+司法訴訟四位一體的聯合處理機制（5月啟動）

國家旅游局聯合最高人民法院，加強旅游派出法庭、巡回審判機構建設。制定《導游自由執業投訴處理辦法》，暢通投訴渠道、明確處理流程，積極推動建立以當事人和解、人民調解、行政調解、司法調解相互補充的大調解機制，并實現與仲裁、行政執法、司法訴訟的有效對接，使導游自由執業產生的糾紛在法制框架下得到高效解決。

8.導游自由執業試點動態評估（5月-8月實施）

國家旅游局制定《導游自由執業試點工作評估方案》，啟動第三方機構對試點情況的動態評估，總結提煉可復制可推廣的成果，提出存在的問題和下一步推廣的工作意見和建議。

（二）試點地區旅游主管部門的主要工作

1.加強導游自由執業的動員部署和宣傳（5月啟動）

試點地區旅游主管部門要明確相關責任人和具體部門，做好自由執業的政策解讀和宣傳動員，吸引更多符合條件的導游積極參與到試點工作中；推薦本地區符合條件的線上企業及旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區游客中心等線下旅游機構積極參與導游自由執業試點，指導其做好導游身份審核、培訓管理、保險和激勵保障、投訴處理、突發事件處置等；做好本地區主要A級景區對自由執業導游免票或優惠等協調工作；通過各類媒體加強導游自由執業的宣傳，引導游客知曉導游自由執業的服務范圍和要求，促進廣大游客積極支持和評價導游的工作。

2.開展自由執業導游信息的收集篩選（5月底完成）

試點地區旅游主管部門按照導游自由執業的從業條件要求，通過全國導游公共服務監管平臺篩選符合條件的導游，完善導游獎懲信息等，并動態增補新注冊的導游信息。

3.加強對導游自由執業的服務監管（試點期間）

試點地區旅游主管部門通過“全國導游公共服務監管平臺”對提供導游自由執業業務的機構、注冊導游進行動態監管，并結合游客評價、投訴信息等線索及實地巡查情況，對涉嫌違反相關法律法規及《導游自由執業試點管理辦法》（試行）的行為依法進行調查處理，并及時將有關情況上報國家旅游局，國家旅游局將視情節暫停或取消其參與導游自由執業試點工作，將其列入旅游經營服務不良信息。

4.暢通投訴受理渠道，做好投訴處理工作（試點期間）

各地要積極落實《導游自由執業投訴處理辦法》，充分發揮“12301”等旅游服務熱線和旅游投訴舉報網絡平臺作用，及時受理有關投訴，做好糾紛調解、疏導工作，對調解不成的，引導當事人向人民法院起訴，形成“調訴對接”，通過調解+仲裁+行政執法+司法訴訟的方式，多途徑有效解決導游自由執業產生的糾紛。

5.加強溝通協調（試點期間）

各地要積極協調保險機構做好導游自由執業責任保險的投保和理賠工作；要及時總結試點工作中的經驗和做法，及時發現試點工作中出現的新情況、新問題，并反饋至國家旅游局。

附件2

導游自由執業試點管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為滿足新形勢下旅游市場發展需要，建立導游服務質量與收入水平相一致的激勵保障機制，推動導游管理體制改革，促進旅游業改革發展，規范導游自由執業試點工作，特制定本辦法。

第二條本辦法適用于開展導游自由執業試點的地區。

第三條 本辦法所稱導游自由執業，包括線上導游自由執業和線下導游自由執業兩種方式。

線上導游自由執業是指導游向通過網絡平臺預約其服務的消費者提供單項講解或向導服務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執業方式。

線下導游自由執業是指導游向通過旅游集散中心、旅游咨詢中心、A級景區游客服務中心等機構預約其服務的消費者提供單項講解或向導服務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執業方式。

本辦法所稱導游自由執業試點，是指在國家旅游局確定的試點區域內，開展導游自由執業。

第四條 導游在開展自由執業試點的地區，可以自主選擇從事自由執業或者接受旅行社聘用委派執業。

第五條 自由執業的導游，人格尊嚴受到尊重，其人身安全不受侵犯。對下列情形之一的要求，自由執業的導游人員有權拒絕：

（一） 侮辱其人格尊嚴的要求；
（二）違反其職業道德的不合理要求；
（三）與我國民族風俗習慣不符的要求；
（四）可能危害其人身安全的要求；
（五）法律、法規和規章禁止的其他行為。

第六條 國家旅游局確定參與導游自由執業試點的地區，建立全國統一的“全國導游公共服務監管平臺”，制定平臺接入標準,統籌管理導游自由執業試點工作。

試點地區旅游主管部門通過“全國導游公共服務監管平臺”對使用平臺的線上旅游企業、線下旅游機構、注冊導游進行監督管理，負責導游自由執業試點工作的具體實施。

第七條 旅游者可對自由執業的導游進行評價或投訴，自由執業的導游也可對旅游者不文明行為等進行舉報、點評。

第二章導游自由執業的條件

第八條 持有在試點地區注冊的初級及以上導游證，身體健康、且2年內未受到行政處罰的導游，由各試點地區旅游主管部門審核，可以參與導游自由執業。
第九條 參與自由執業的導游應具有導游自由執業責任保險，每次事故每人責任限額不低于50萬元人民幣。用于導游自由執業過程中對旅游者和第三人人身財產及其他損失的賠償。

鼓勵參與自由執業的導游投保導游執業綜合保險等商業保險，保障導游自身權益。

第十條提供線上導游自由執業業務的機構是依法搭建導游服務網絡預約平臺、在國家旅游局備案從事導游自由執業業務的企業法人。

第十一條 提供線上導游自由執業業務的機構，應具備依法開展網絡預約導游服務的互聯網平臺和與擬開展業務相適應的信息數據交互及處理能力，具備保障數據安全、數據真實的技術能力，服務器設置在中國大陸。其搭建的網絡預約平臺使用電子支付的，應與銀行、非銀行支付機構簽訂提供支付結算服務的協議。

提供線上導游自由執業業務的機構搭建的網絡預約平臺，應按統一接口標準接入“全國導游公共服務監管平臺”，開展導游身份認證，實時傳送導游執業信息和游客評價信息。

外商投資企業開展導游自由執業業務的，應當符合法律規定及外商投資國家安全審查的相關要求。

第十二條 提供線下導游自由執業業務的機構，是在國家旅游局確定的線下導游自由執業試點區域內，經試點地區旅游主管部門審核的旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區游客中心等線下旅游機構。

提供線下導游自由執業業務的機構，由省級旅游主管部門向國家旅游局備案。

第十三條 提供線下導游自由執業業務的機構，應以電子信息或在明顯位置張貼等形式，公示通過本機構開展自由執業的導游的基本信息和執業信息，便于旅游者查詢選擇。

提供線下導游自由執業業務的機構，應建立“線下導游自由執業”信息系統，與國家旅游局“全國導游公共服務監管平臺”對接，開展導游身份認證，實時傳送導游執業信息和游客評價信息。

提供線下導游自由執業業務的機構，應與銀行、非銀行支付機構簽訂協議，通過電子支付方式提供導游服務費支付結算服務。

第十四條 提供線上、線下導游自由執業業務的機構應與通過本機構開展自由執業的導游、通過本機構預約導游服務的消費者簽訂服務協議，明確各方權利義務。

第十五條 提供線上、線下導游自由執業業務的機構應制定完善內部管理制度，按照本辦法規定審核自由執業導游的資格，建立崗前培訓、咨詢調解、投訴處理、應急處理等配套機制，保障自由執業導游在執業過程中的人身財產安全和旅游者的合法權益。

第十六條 鼓勵導游行業組織為提供線上、線下導游自由執業業務的機構推薦在本行業組織注冊的導游，并為導游提供執業便利和相關服務。

第三章導游自由執業的管理

第十七條 導游在開展自由執業過程中，應佩戴導游證。

第十八條 自由執業的導游不得從事講解、向導以外的其他業務。

第十九條 旅行社可以通過線上、線下導游自由執業業務的機構選擇自由執業的導游，在試點地區提供單項講解或向導服務。

第二十條 從事線上自由執業的導游可以選擇一家或多家提供線上導游自由執業業務的機構，通過導游服務網絡預約平臺開展自由執業服務、收取合理報酬，接受平臺管理。消費者在線查詢、購買、支付、評價導游服務。

第二十一條 從事線下自由執業的導游可以選擇一家或多家提供線下導游自由執業業務的機構開展服務并接受管理，通過第三方支付等電子支付方式收取合理報酬。消費者通過“線下導游自由執業”信息系統，購買、支付、評價導游服務。

第二十二條 在開展線上導游自由執業試點的地區，自由執業的導游僅能開展線上自由執業。

在開展線上、線下導游自由執業試點的地區，自由執業的導游可以選擇開展線上或線下自由執業，也可以同時開展線上、線下自由執業。

自由執業的導游在多個機構開展服務時，應合理規劃，避免服務時間的沖突。

第二十三條 提供線上、線下導游自由執業的機構要及時處理導游自由執業過程中產生的糾紛和投訴，并建立先行賠付公開承諾制度。

試點地區旅游主管部門及質監執法機構受理導游自由執業產生的糾紛和投訴后，應依法及時做出調解或者移交有關部門處理。對調解不成的，引導當事人向人民法院起訴。

第四章法律責任

第二十四條 自由執業的導游應嚴格遵守本辦法規定的執業范圍。具有違法違規行為的，按以下規定處罰處理：

（一）服務范圍超越單項講解及向導服務，經營旅行社業務的，按照《旅游法》第九十五條處罰；
（二）導游不經過網絡預約平臺或線下自由執業業務機構，自行開展自由執業業務的，按照《旅游法》第一百零二條處罰；
（三）在試點地區之外，開展導游自由執業業務的，按照《旅游法》第一百零二條處罰；
（四）自由執業的導游人員強行推銷商品和服務，向旅游者兜售、變相兜售物品的，按照《導游人員管理條例》第二十三條處罰；
（五）向旅游者推薦不具有合法資質的餐飲、住宿、購物場所的，按照《導游人員管理條例》第二十四條處罰。

第二十五條 違反本辦法規定被吊銷導游證的導游，自處罰之日起未逾3年的，不得重新申請導游證，并列入旅游經營服務不良信息，向社會公布。

第二十六條 提供線上導游、線下自由執業業務的機構不得篡改交易、評價、投訴等數據信息，不得吸納不符合本辦法規定條件的人員開展導游自由執業。違反本辦法及相關法律法規的，由旅游主管部門責令改正。情節嚴重的，不再作為提供導游自由執業業務的機構，開展相關服務，停止其與全國導游公共服務監管平臺的數據對接，并列入旅游經營服務不良信息，向社會公布。

第二十七條 旅游行政管理人員在導游自由執業試點工作中濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，造成不良后果的，按照有關規定對相關責任人員進行行政處分；情節嚴重的，依法追究法律責任。

第二十八條　各試點地區旅游主管部門可以根據本辦法，結合當地實際制定具體的實施細則。

第二十九條 本辦法所稱“以上”、“以下”，均包括本數。

第三十條 本辦法自2016年5月5日起施行。