最高人民檢察院

江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙

民事公益訴訟案

(檢例第28號)

　　【關鍵詞】

　　民事公益訴訟 生態(tài)環(huán)境修復 虛擬治理成本法

　　【基本案情】

　　許建惠,男,1962年4月1日生。

　　許玉仙,女,1965年5月15日生。

　　2010年上半年至2014年9月,許建惠、許玉仙在江蘇省常州市武進區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村租用他人廠房,在無營業(yè)執(zhí)照、無危險廢物經營許可證的情況下,擅自從事廢樹脂桶和廢油桶的清洗業(yè)務。洗桶產生的廢水通過排污溝排向無防滲漏措施的露天污水池,產生的殘渣被堆放在污水池周圍。

　　2014年9月1日,公安機關在許建惠、許玉仙洗桶現場查獲廢桶7789只,其中6289只尚未清洗。經鑒定,未清洗的桶及桶內物質均屬于危險廢物,現場地下水、污水池內廢水以及污水池四周堆放的殘渣、污水池底部沉積物中均檢出鉻、鋅等多種重金屬和總石油烴、氯代烷烴、苯系物等多種有機物。

　　2015年6月17日,許建惠、許玉仙因犯污染環(huán)境罪被常州市武進區(qū)人民法院分別判處有期徒刑二年六個月、緩刑四年,有期徒刑二年、緩刑四年,并分別判處罰金。許建惠、許玉仙雖被依法追究刑事責任,但現場尚留存130只未清洗的廢桶、殘渣、污水和污泥尚未清除,對土壤和地下水持續(xù)造成污染。

　　【訴前程序】

　　經調查,在常州市民政局登記的三家環(huán)保類社會組織,均不符合法律對提起公益訴訟主體要求的相關規(guī)定,不能作為原告向常州市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月21日,常州市人民檢察院以公益訴訟人身份,向常州市中級人民法院提起民事公益訴訟,訴求:1. 判令二被告依法及時處置場地內遺留的危險廢物,消除危險;2. 判令二被告依法及時修復被污染的土壤,恢復原狀;3. 判令二被告依法賠償場地排污對環(huán)境影響的修復費用,以虛擬治理成本30萬元為基數,根據該區(qū)域環(huán)境敏感程度以4.5-6倍計算賠償數額。常州市人民檢察院認為:

　　一、許建惠、許玉仙非法洗桶行為造成了嚴重的環(huán)境污染損害后果。現場留存的大量廢桶、殘渣,污水池里的廢水、污泥,均屬于有毒物質,并且仍在對環(huán)境造成污染。經檢測,污水池下方的地下水、土壤已遭到嚴重污染。

　　二、許建惠、許玉仙的行為與環(huán)境污染損害后果之間存在因果關系。污水池附近區(qū)域的地下水中檢測出的污染物與洗桶產生的特征污染物相同,而周邊的紡織、塑料和鋁制品加工企業(yè)等不會產生該系列的特征污染物。

　　【案件結果】

　　庭審過程中,公益訴訟人向法院申請由市環(huán)保局從常州市環(huán)境應急專家?guī)熘姓邕x的環(huán)境專家蘇衡博士作為專家輔助人,就本案涉及的環(huán)境專業(yè)性問題發(fā)表意見。

　　2016年4月14日,常州市中級人民法院作出一審判決:

　　1. 被告許建惠、許玉仙于本判決發(fā)生法律效力之日起十五日內,將常州市武進區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村洗桶場地內留存的130只廢桶、兩個污水池中蓄積的污水及池底污泥以及廠區(qū)內堆放的殘渣委托有處理資質的單位全部清理處置,消除繼續(xù)污染環(huán)境危險。

　　2. 被告許建惠、許玉仙于本判決發(fā)生法律效力之日起三十日內,委托有土壤處理資質的單位制定土壤修復方案,提交常州市環(huán)保局審核通過后,六十日內實施。

　　3. 被告許建惠、許玉仙賠償對環(huán)境造成的其他損失150萬元,該款于判決發(fā)生法律效力之日起三十日內支付至常州市環(huán)境公益基金專用賬戶。

　　一審宣判后,許建惠、許玉仙均未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　本案的辦理得到當地政府、相關行政執(zhí)法部門以及公益組織的廣泛關注和支持,對引導政府完善社會治理,促進環(huán)保等行政執(zhí)法部門加強履職起到了積極作用。本案經20多家媒體直播庭審、跟蹤報道,激發(fā)了社會公眾關注公益訴訟的熱情。當地政府將本案作為典型案例,以生效判決文書作為宣教材料,對當地企業(yè)開展宣傳教育,為進一步推進公益保護工作營造了良好的社會氛圍。

　　【要旨】

　　1. 侵權人因同一行為已經承擔行政責任或者刑事責任的,不影響承擔民事侵權責任。

　　2. 環(huán)境污染導致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程完全恢復的,恢復成本遠遠大于其收益的或者缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復評價指標的,可以參考虛擬治理成本法計算修復費用。

　　3. 專業(yè)技術問題,可以引入專家輔助人。專家意見經質證,可以作為認定事實的根據。

　　【指導意義】

　　本案是全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作后全國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件。

　　1. 圍繞侵權構成要件,開展調查核實。雖然污染環(huán)境侵權案件因果關系適用舉證責任倒置原則,但為保證依法準確監(jiān)督,檢察機關仍應充分開展調查核實,查明案件事實。調查核實主要包括以下方面:(1)侵權人實施了污染環(huán)境的行為;(2)侵權人的行為已經損害社會公共利益;(3)侵權人實施的污染環(huán)境行為與損害結果之間具有關聯性。

　　2. 準確定位民事侵權責任,提起公益訴訟。《中華人民共和國侵權責任法》第四條規(guī)定,侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的,不影響依法承擔侵權責任。污染環(huán)境肇事人、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的侵權人,因該侵權行為受過行政或刑事處罰,不影響檢察機關對該侵權人提起民事公益訴訟。罰款或罰金均不屬于民事侵權責任范疇,不能抵銷損害社會公共利益的侵權損害賠償金額。

　　3. 圍繞環(huán)境污染情況,提出合理訴求。檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟,應當結合具體案情和相關證據合理確定污染者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任。檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的第一訴求應是停止侵害、排除危險和恢復原狀。其中,“恢復原狀”應當是在有恢復原狀的可能和必要的前提下,要求損害者承擔治理污染和修復生態(tài)的責任。無法完全恢復或恢復成本遠遠大于其收益的,可以準許采用替代性修復方式,也可以要求被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。

　　4. 圍繞生態(tài)環(huán)境修復實際,確定賠償費用。生態(tài)環(huán)境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用。環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程完全恢復的,恢復成本遠大于收益的,缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復評價指標、生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定的,可以參考環(huán)境保護部制定的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》,采用虛擬治理成本法計算修復費用,即在虛擬治理成本基數的基礎上,根據受污染區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度與對應的敏感系數相乘予以合理確定。

　　5. 圍繞專業(yè)技術問題,引入專家輔助人。環(huán)境民事公益訴訟案件,涉及土壤污染、非法排污、因果關系、環(huán)境修復等大量的專業(yè)技術問題,檢察機關可以通過甄選環(huán)境專家協助辦案,厘清關鍵證據中的專業(yè)性技術問題。專家輔助人出庭就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態(tài)環(huán)境修復方式、生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題,作出說明或提出意見,經質證后可以作為認定事實的根據。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國侵權責任法》(2009年12月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過)

　　第四條 侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的,不影響依法承擔侵權責任。

　　因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任,侵權人的財產不足以支付的,先承擔侵權責任。

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2013年修正)

　　第十七條 收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人,必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物。

　　《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過)

　　第十五條 當事人申請通知有專門知識的人出庭,就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態(tài)環(huán)境修復方式、生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的,人民法院可以準許。

　　前款規(guī)定的專家意見經質證,可以作為認定事實的根據。

　　第二十條 原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。

　　人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。

　　生態(tài)環(huán)境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用。

　　第二十三條 生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的,人民法院可以結合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第十四條 經過訴前程序,法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟,或者沒有適格主體提起訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,人民檢察院可以提起民事公益訴訟。

　　第十七條 人民檢察院提起民事公益訴訟應當提交下列材料:

　　(一)民事公益訴訟起訴書;

　　(二)被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料。

　　《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》(第Ⅱ版)

　　A.2.3 虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是按照現行的治理技術和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出。虛擬治理成本法適用于環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復評價指標的情形。虛擬治理成本法的具體計算方法見《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估技術規(guī)范》。

　　《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》(即《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估技術規(guī)范》)

　　附F 虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是指工業(yè)企業(yè)或污水處理廠治理等量的排放到環(huán)境中的污染物應該花費的成本,即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。單位污染物虛擬治理成本是指突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地的工業(yè)企業(yè)或污水處理廠單位污染物治理平均成本(含固定資產折舊)。在量化生態(tài)環(huán)境損害時,可以根據受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數作為環(huán)境損害數額的上下限值,確定原則見附表F-1。利用虛擬治理成本法計算得到的環(huán)境損害可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償的依據。