最高人民檢察院

吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院

行政附帶民事公益訴訟案

(檢例第29號)

　　【關鍵詞】

　　行政附帶民事公益訴訟 訴前程序 管轄

　　【基本案情】

　　2012年,吉林省白山市江源區中醫院建設綜合樓時未建設污水處理設施,綜合樓未經環保驗收即投入使用,并將醫療污水經消毒粉處理后直接排入院內滲井及院外滲坑,污染了周邊地下水及土壤。2014年1月8日,江源區中醫院在進行建筑設施改建時,未執行建設項目的防治污染措施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度,江源區環保局對區中醫院作出罰款行政處罰和責令改正、限期辦理環保驗收的行政處理。江源區中醫院因污水處理系統建設資金未到位,繼續通過滲井、滲坑排放醫療污水。

　　2015年5月18日,在江源區中醫院未提供環評合格報告的情況下,江源區衛生和計劃生育局對區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗結果評定為合格。

　　【訴前程序】

　　2015年11月18日,吉林省白山市江源區人民檢察院向區衛生和計劃生育局發出檢察建議,建議該局依法履行監督管理職責,采取有效措施,制止江源區中醫院違法排放醫療污水。江源區衛生和計劃生育局于2015年11月23日向區中醫院發出整改通知,并于2015年12月10日向江源區人民檢察院作出回復,但一直未能有效制止江源區中醫院違法排放醫療污水,導致社會公共利益持續處于受侵害狀態。

　　經咨詢吉林省環保廳,白山市環保局、民政局,吉林省內沒有符合法律規定條件的可以提起公益訴訟的社會公益組織。

　　【訴訟過程】

　　2016年2月29日,白山市人民檢察院以公益訴訟人身份向白山市中級人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,訴求判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水,確認江源區衛生和計劃生育局校驗監管行為違法,并要求江源區衛生和計劃生育局立即履行法定監管職責責令區中醫院有效整改建設污水凈化設施。白山市人民檢察院認為:

　　一、江源區中醫院排放醫療污水造成了環境污染及更大環境污染風險隱患。經取樣檢測,醫療污水及滲井周邊土壤化學需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國家規定的標準限值,已造成周邊地下水、土壤污染。鑒定意見認為,醫療污水的排放可引起醫源性細菌對地下水、生活用水及周邊土壤的污染,存在細菌傳播的隱患。

　　二、江源區衛生和計劃生育局怠于履行監管職責。江源區衛生和計劃生育局對轄區內醫療機構具有監督管理的法定職責。江源區人民檢察院發出檢察建議后,江源區衛生和計劃生育局雖然發出整改通知并回復,并通過向江源區人民政府申請資金的方式,促使區中醫院污水處理工程投入建設。但江源區中醫院仍通過滲井、滲坑違法排放醫療污水,導致社會公共利益持續處于受侵害狀態。

　　三、江源區衛生和計劃生育局的校驗行為違法。衛生部《醫療機構管理條例實施細則》第三十五條、《吉林省醫療機構審批管理辦法(試行)》第四十四條規定,醫療機構申請校驗時應提交校驗申請、執業登記項目變更情況、接受整改情況、環評合格報告等材料。在江源區中醫院未提交環評合格報告的情況下,江源區衛生和計劃生育局對區中醫院的《醫療機構執業許可證》校驗為合格,違反上述規章和規范性文件的規定,江源區衛生和計劃生育局的校驗行為違法。

　　【案件結果】

　　2016年5月11日,白山市中級人民法院公開開庭審理了本案。同年7月15日,白山市中級人民法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認江源區衛生和計劃生育局于2015年5月18日對江源區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗合格的行政行為違法;判令江源區衛生和計劃生育局履行監督管理職責,監督江源區中醫院在三個月內完成醫療污水處理設施的整改。民事判決判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水。

　　一審宣判后,江源區衛生和計劃生育局、中醫院均未上訴,判決已發生法律效力。

　　本案判決作出后,白山市委、市政府為積極推動整改,專門開展醫療廢物、廢水的專項治理活動,并要求江源區政府撥款90余萬元,購買并安裝醫療污水凈化處理設備。江源區政府主動接受監督,積極整改,撥款90余萬元推動完成整改工作。吉林省人民檢察院就全省范圍內存在的醫療垃圾和污水處理不規范等問題,向省衛計委、環保廳發出檢察建議,與省衛計委、環保廳召開座談會,聯合發文開展專項執法檢查,推動在全省范圍內對醫療垃圾和污水處理問題的全面調研、全面檢查、全面治理。

　　【要旨】

　　檢察機關在履行職責中發現負有監督管理職責的行政機關存在違法行政行為,導致發生污染環境,侵害社會公共利益的行為,且違法行政行為是民事侵權行為的先決或者前提行為,在履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序后,違法行政行為和民事侵權行為未得到糾正,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,檢察機關可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　【指導意義】

　　本案是公益訴訟試點后全國首例行政附帶民事公益訴訟案。

　　1. 檢察機關作為公益訴訟人,可以提起行政附帶民事公益訴訟。根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《檢察院實施辦法》)第五十六條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《法院實施辦法》)第四條、第十四條、第二十三條的規定,人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事或行政公益訴訟,訴訟權利義務參照民事訴訟法、行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,《檢察院實施辦法》《法院實施辦法》沒有規定的,適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。

　　根據《檢察院實施辦法》第一條和第二十八條規定,試點階段人民檢察院可以同時提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的僅為污染環境領域。人民檢察院能否直接提起行政附帶民事公益訴訟,《檢察院實施辦法》和《法院實施辦法》均沒有明確規定。根據《檢察院實施辦法》第五十六條和《法院實施辦法》第二十三條規定,沒有規定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。其中《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款規定了行政附帶民事訴訟制度,該制度的設立主要是源于程序效益原則,有利于節約訴訟成本,優化審判資源,統一司法判決和增強判決權威性。在試點的檢察機關提起的公益訴訟中,存在生態環境領域侵害社會公共利益的民事侵權行為,而負有監督管理職責的行政機關又存在違法行政行為,且違法行政行為是民事侵權行為的先決或前提行為,為督促行政機關依法正確履行職責,一并解決民事主體對國家利益和社會公共利益造成侵害的問題,檢察機關可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　2. 檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟,應當同時履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序。《檢察院實施辦法》規定,人民檢察院提起民事公益訴訟或行政公益訴訟,都必須嚴格履行訴前程序。行政附帶民事公益訴訟涵蓋民事公益訴訟和行政公益訴訟,提起公益訴訟前,人民檢察院應當發出檢察建議依法督促行政機關糾正違法行為、履行法定職責,并督促、支持法律規定的機關和有關組織提請民事公益訴訟。

　　3. 檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟案件,原則上由市(分、州)以上人民檢察院辦理。《檢察院實施辦法》第二條第一款、第二十九條第一款、第四款規定:“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”、“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄”、“上級人民檢察院認為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件”。由于檢察機關提起的行政公益訴訟和民事公益訴訟管轄級別不同,民事公益訴訟一般不由基層人民檢察院管轄,而上級人民檢察院可以辦理下級人民檢察院的行政公益訴訟案件,故行政附帶民事公益訴訟原則上應由市(分、州)以上人民檢察院向中級人民法院提起。

　　有管轄權的市(分、州)人民檢察院根據《檢察院實施辦法》第二條第四款規定將案件交辦的,基層人民檢察院也可以提起行政附帶民事公益訴訟。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2014年修正)

　　第六十一條 在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當事人申請一并解決相關民事爭議的,人民法院可以一并審理。

　　在行政訴訟中,人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的,可以裁定中止行政訴訟。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第一條 人民檢察院履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起民事公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。

　　第二條 人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權的,應當由上級人民檢察院指定本區域其他試點地區人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

　　有管轄權的人民檢察院認為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的,應當報請其上一級人民檢察院批準。

　　第二十八條 人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。

　　第二十九條 人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。

　　違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件,由市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權的,應當由上級人民檢察院指定本區域其他試點地區人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

　　第五十六條 本辦法未規定的,分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規定。

　　《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(2016年2月22日由最高人民法院審判委員會第1679次會議通過)

　　第四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟,訴訟權利義務參照民事訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。民事公益訴訟的被告是被訴實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。

　　第十四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟,訴訟權利義務參照行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域行使職權或者負有行政職責的行政機關,以及法律、法規、規章授權的組織。

　　第二十三條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,本辦法沒有規定的,適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。