國家發展和改革委員會 國土資源部 環境保護部等

關于規范主題公園建設發展的指導意見


發改社會規〔2018〕400號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各有關部門、直屬機構：

　　近年來，各地先后建設了一些主題公園，對于滿足廣大人民群眾日益增長的文化旅游需要、完善城市功能等發揮了積極作用，成為旅游業創新發展的重要業態。但是，主題公園建設發展中也出現了概念不清、盲目建設、模仿抄襲、低水平重復等問題，有些地區出現了地方債務風險和房地產化傾向。為深入貫徹落實黨中央、國務院領導同志重要批示精神，現就規范主題公園建設發展提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，科學規劃、合理布局，因地制宜、打造精品，遵循旅游市場客觀發展規律，傳承中華文化，講好中國故事，發展類型多樣、特色鮮明、內涵豐富、游客歡迎的主題公園項目，促進我國主題公園行業健康有序發展，滿足人民群眾的文化旅游需求。

　　（二）基本原則。

　　——堅持市場主導。按照企業主導、政府引導、市場運作、行業自律的要求，營造各類投資主體公平參與的市場環境。充分發揮政府制定規劃政策、優化監管服務等作用，防止形成地方債務風險、社會風險和金融風險。

　　——堅持因地制宜。從各地實際出發，遵循旅游市場規律和行業發展特點，實事求是、量力而行、控制總量、提升質量，形成健康、有序、可持續的發展格局，防止盲目建設、一哄而上。

　　——堅持聚焦主業。充分發揮主題公園集文化、旅游、科技、娛樂為一體的特點，以滿足人民群眾文化旅游需要為核心目標，打造優秀的文化旅游產品，合理控制主題公園周邊配套產業規模，防止變形走樣、借主題公園大搞房地產開發。

　　——堅持創新發展。創新主題公園發展業態和經營模式，不斷提高科技含量、豐富文化內涵、提升建設水平和服務質量，實現多樣化、特色化、差異化、內涵式發展，防止模仿抄襲、低水平重復建設。

　　二、科學規劃

　　（三）合理界定范圍。本意見中所稱的主題公園，是指以營利為目的興建的，占地、投資達到一定規模，實行封閉管理，具有一個或多個特定文化旅游主題，為游客有償提供休閑體驗、文化娛樂產品或服務的園區。主要包括：以大型游樂設施為主體的游樂園，大型微縮景觀公園，以及提供情景模擬、環境體驗為主要內容的各類影視城、動漫城等園區。政府建設的各類公益性的城鎮公園、動植物園等不屬于主題公園。

　　（四）明確規模等級。結合我國當前實際，將主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級。總占地面積2000畝及以上或總投資50億元及以上的，為特大型主題公園；總占地面積600畝及以上、不足2000畝或總投資15億元及以上、不足50億元的，為大型主題公園；總占地面積200畝及以上、不足600畝或總投資2億元及以上、不足15億元的，為中小型主題公園。

　　（五）科學論證發展。省級政府要根據本地區經濟社會發展情況、區域人口規模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴格科學論證，統籌研究本區域主題公園項目的數量和布局。嚴格控制新建、擴建特大型主題公園，省級政府對本地區特大型主題公園項目建設進行科學論證，對未經省級政府論證的項目不得報請國務院進行核準。合理規劃大型主題公園，符合條件的可納入本省（區、市）經濟社會發展、旅游發展等重大規劃和相關區域規劃。要防止一哄而起、盲目發展、重復模仿、同質化競爭，防范地方債務、社會、金融等風險。

　　（六）合理規劃布局。主題公園項目選址應當符合土地利用總體規劃和城市、鎮總體規劃以及相關專項規劃。統籌考慮主題公園項目游客眾多、人員密集的特點，合理規劃選址布局，避免與住宅等人員密集區域交叉疊加。在主題公園周邊地區，合理規劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務設施建設，控制與主題公園無關的住宅、寫字樓等項目。在主題公園園區內，要合理配套商業設施用地面積，不得擅自改變園區土地用途，嚴禁進行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產開發。

　　三、嚴格規范

　　（七）嚴格用地管理。嚴格落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，合理確定主題公園占地規模。主題公園用地要優先利用存量和低效建設用地，嚴格控制新增建設用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農用地轉用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮公園綠地，禁止違規填海建設主題公園。主題公園用地應按照國家土地管理有關規定通過招拍掛等方式取得，嚴禁采取劃撥方式。

　　（八）嚴守生態保護紅線。各地區要嚴格執行《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，嚴禁違規在自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園、飲用水水源保護區、重點（重要）生態功能區以及其他生態保護紅線區域選址建設主題公園。主題公園建設應依法履行環境影響評價程序，采取嚴格的生態環境保護措施，嚴禁破壞生態環境。

　　（九）嚴格核準程序。主題公園核準要嚴格執行《企業投資項目核準和備案管理條例》《政府核準的投資項目目錄》的相關規定，按規定應由省級政府核準的主題公園項目，省級相關部門在政策把握、規劃布局、資源開發配置等方面要嚴格控制，不得下放核準權限。

　　（十）嚴控房地產傾向。各地區要嚴格控制主題公園周邊的房地產開發，從嚴限制主題公園周邊住宅用地比例和建設規模，不得通過調整規劃為主題公園項目配套房地產開發用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產開發項目，必須單獨供地、單獨審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設置條件，變相將主題公園與周邊房地產捆綁開發。對擬新增立項的主題公園項目要科學論證評估，嚴格把關審查，防范“假公園真地產”項目。

　　（十一）嚴防地方債務風險。科學論證主題公園建設項目，將企業是否建立長期穩定的投入機制和創新機制作為項目審批的重要條件之一，確保主題公園項目長期穩定運營。各地區要統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握主題公園配套基礎設施建設節奏。要量力而行，嚴格控制因主題公園建設增加地方債務。

　　四、提升質量

　　（十二）豐富文化內涵。深入挖掘中華優秀傳統文化內涵，鼓勵將中國元素融入到主題公園游樂項目中，積極弘揚社會主義核心價值觀，講好中國故事，傳承好中華文化基因。引導主題公園企業建立長期投入機制，定期更新主題公園的設施設備，鼓勵文化創意，不斷創新各種體驗服務、演藝等活動內容。立足區位條件和地域特征，聚焦主題、凸顯主題，防止內容重復、形態雷同。

　　（十三）提高科技含量。支持主題公園企業加強科技創新，充分調動社會各方面積極性，促進技術創新、業態創新、內容創新、模式創新和管理創新。支持利用數字技術、仿真、互聯網等高新技術支撐文化內容、裝備、材料、工藝、系統的開發和利用，加快技術改造步伐。推動動漫游戲與虛擬仿真技術在主題公園設計、制造等領域中的集成應用。加強知識產權運用和保護，健全創新激勵機制。

　　（十四）壯大市場主體。積極借鑒國外經驗，加強自主創新，注重品牌建設，積極培育文化內涵豐富、有市場影響力的主題公園企業。鼓勵挖掘、保護、發展民間特色傳統技藝和服務理念，培育具有地方特色的主題公園企業。要延伸產業鏈、提升價值鏈，推動主題公園企業通過合作、互相控股、參股等多種方式，在創意設計、旅游規劃、衍生產品開發等方面開展業務合作，打造跨界融合的產業集團。支持有條件的主題公園企業“走出去”，擴大產品和服務出口。

　　五、組織實施

　　（十五）加強組織領導。省級政府對本地區主題公園建設負總責，要強化政府債務風險意識，對主題公園項目建設進行充分論證。要高度重視，明確分工，建立綜合協調、規范發展、防范風險的長效機制，統籌研究本地區主題公園建設發展工作，強化管理，及時規范糾偏。要嚴肅組織查處違反土地用途和建設方案要求、利用主題公園土地開發房地產的行為，防止主題公園房地產化。

　　（十六）加強部門監管。旅游部門要建立健全主題公園相關標準和規范，加強行業指導和宣傳引導。發展改革、國土資源、環保、規劃等部門要加強對主題公園項目核準、用地、環評、規劃等的監管，對未依法依規辦理審批手續要及時予以糾正。今后建設主題公園時，應在全國投資項目在線審批監管平臺中按主題公園類進行填報，未按主題公園類進行填報的，不得辦理各類審批手續，獲得相關審批手續的由審批部門按規定予以糾正。

　　（十七）加強行業自律。培育和支持主題公園及相關行業協會發展，健全完善主題公園行業協會管理，鼓勵和指導行業協會制定主題公園建設、經營、服務方面的技術規范，宣介政策法規，提高經營者誠信守法意識。行業協會要加強行業研究和統計分析，及時掌握行業發展動態，促進行業交流，強化行業自律，維護行業權益，營造良好環境。



國家發展改革委

國 土 資 源 部

環 境 保 護 部

住房和城鄉建設部

國 家 旅 游 局

2018年3月9日