最高人民法院

　　人民法院服務保障全國統一大市場建設行政訴訟典型案例

　　二〇二三年十二月


　　目 錄
　　一、甲環保科技公司訴某縣人民政府行政協議案
　　二、甲電力設計公司訴某區市場監督管理局行政登記案
　　三、甲信用評價公司訴某市市場監督管理局行政處罰案
　　四、王某訴某區市場監督管理局行政處理案
　　五、甲旅游公司訴某區人民政府行政補償案
　　六、甲駕校訴某省市場監督管理局行政處罰案
　　七、甲制衣公司訴某市市場監督管理局行政處罰案
　　八、甲物業管理公司訴某縣財政局投訴處理決定案


　　一、甲環保科技公司訴某縣人民政府行政協議案
　　【基本案情】
　　2011年9月，甲環保科技公司與某縣人民政府簽訂協議，約定雙方共同投資實施城市生活垃圾處理工程項目。至2012年，該項目因故未實際建設并投入運營，處于中止狀態。2015年6月，某縣人民政府授權該縣城市管理局與乙公司簽訂了《生活垃圾焚燒熱電聯供廠BOO項目特許經營協議》(以下簡稱《特許經營協議》)，由該公司的子公司特許經營垃圾焚燒熱電聯供廠。項目現已實際投產運營。甲環保科技公司提起訴訟，請求確認某縣人民政府授予乙公司的子公司生活垃圾焚燒熱電聯供特許經營權的行為違法，并予撤銷。另，在本案二審審理期間，某縣人民政府確認就《特許經營協議》所涉特許經營項目在締約前未向公眾及相關利害關系方進行告知或發布招投標文件等。乙公司確認在《特許經營協議》所涉特許經營項目方面存在行業競爭對手。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條、第十五條等條款的規定，行政機關在締結公用事業特許經營類別的行政協議時，應當履行先契約義務，以公平競爭方式選擇締約人進行締約。這是法律的強制性要求。《特許經營協議》的締結系通過非公平競爭方式進行，缺乏法律依據，明顯違反法律的強制性規定，構成《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定的重大且明顯違法情形，應屬無效，故判決確認《特許經營協議》無效，并同時判決某縣人民政府依法采取補救措施，履行行政管理和服務職能，保障持續穩定安全地提供與《特許經營協議》所涉特許經營項目相關的公共產品及公共服務。
　　【典型意義】
　　維護統一的公平競爭制度，強化市場基礎制度規則統一，是充分發揮市場在資源配置中決定性作用，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動的重要保障，也是產權平等保護、確立競爭政策基礎地位和推進供給側結構性改革的前提。在締結和履行行政協議過程中，依法保障和實現公平競爭，保護締約人和潛在締約人合法權益，對于構建全國統一大市場，具有重要意義。本案中，涉案特許經營項目存在行業競爭對手，行政機關在締約前未以公平競爭方式選擇締約人，未做到對各類市場主體一視同仁、平等對待。人民法院通過強化公平競爭在行政協議、尤其是政府特許經營協議締結過程中的基礎性地位，明確了行政機關依法實現產權平等保護、維護統一公平競爭制度的職責。本案的審理對于扎實推進依法行政、不斷提升行政管理公信力，打造市場化法治化國際化一流營商環境，營造市場主體投資興業良好生態等具有示范意義。
　　二、甲電力設計公司訴某區市場監督管理局行政登記案
　　【基本案情】
　　2017年7月，案外人楊某某持甲電力設計公司營業執照復印件、分公司登記申請書、甲電力設計公司章程、關于甲電力設計公司某分公司負責人任命書、授權委托書、身份證復印件、租房合同等相關資料，向某區市場監督管理局申請設立甲電力設計公司某分公司。經審查，某區市場監督管理局認為楊某某提交的材料齊全、符合形式要求，于2017年8月辦理了甲電力設計公司某分公司的注冊登記。甲電力設計公司訴稱，2019年6月，其在進行正常的企業年審中，被要求一并提供涉案分公司的企業年報，方得知注冊成立了該分公司，給其生產經營活動造成嚴重影響，故請求撤銷某區市場監督管理局對該分公司的行政登記。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，依照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國公司登記管理條例》的相關規定，申請人應當對申請辦理公司登記的文件、材料的真實性負責，公司登記機關只對申請文件、材料進行形式審查。公司登記機關認為需要核實的，才予調查核實。案外人楊某某在向某區市場監督管理局申請注冊設立甲電力設計公司某分公司登記時，提供的相關申請文件、材料符合規定。某區市場監督管理局對于設立甲電力設計公司某分公司的登記申請，已盡到審查義務，但案外人楊某某向某區市場監督管理局提交的材料虛假，導致登記錯誤。某區市場監督管理局依據虛假申請材料作出的甲電力設計公司某分公司登記行為，缺乏事實根據，故判決撤銷該局對甲電力設計公司某分公司進行的行政登記。
　　【典型意義】
　　合格的市場主體是健康市場的基礎，誠實守信是合格市場主體的基本要求。營造誠實守信、健康發展的市場環境，要求依法開展市場主體登記注冊工作，實行統一的市場準入制度，把好統一大市場建設的第一道關。為了提高市場準入效率，增強市場主體活力，避免過度干預市場自主性，市場監管部門通常在認定申請設立公司的文件、材料符合形式要求后便作出準予登記決定。在案件審理中，人民法院充分發揮行政審判職能作用，以事實為根據、以法律為準繩，對市場準入行為進行合法性審查。在查明申請材料虛假后，及時糾正錯誤登記行為，促使不合格的市場主體退出市場，消除合格市場主體的后顧之憂，有力地維護了統一的市場準入制度。
　　三、甲信用評價公司訴某市市場監督管理局行政處罰案
　　【基本案情】
　　一家在香港特別行政區注冊的社團制定了兩個企業信用評價標準。該社團將這兩個標準授權給在北京注冊的一家案外公司。甲信用評價公司又從該案外公司獲得分授權。在甲信用評價公司網站關于企業信用信息管理平臺的網頁上，幾乎每一個頁面（包括首頁）的底部，均有“依據中華人民共和國信用行業標準……評分評級……”等內容。甲信用評價公司簡介的頁面內有“經國家工商行政管理部門核準注冊成立的全國性、國際化、社會化、標準化、專業化的信用評價機構……是中華人民共和國信用行業標準評價機構，執行標準依法在中國國家標準化管理委員會備案……”等內容。2019年3月，某市市場監督管理局在對甲信用評價公司檢查時發現，該公司使用的這兩個標準沒有在相關主管部門備案或審批。自2018年12月至2019年4月，甲信用評價公司按照這兩個標準對多家單位開展信用評級活動，收費若干元。某市市場監督管理局認為，根據《中華人民共和國標準化法》第十二條第二款的規定，甲信用評價公司使用的不是行業標準，構成虛假宣傳，違反《中華人民共和國反不正當競爭法》第八條第一款的規定，決定依照該法第二十條第一款的規定，責令該公司停止違法行為，罰款若干元。甲信用評價公司提起訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，依照《中華人民共和國標準化法》第十二條第二款“行業標準由國務院有關行政主管部門制定，報國務院標準化行政主管部門備案”的規定，冠以“行業標準”的標準均由國務院有關行政主管部門制定。甲信用評價公司使用的兩個標準明顯不屬于該法規定的“行業標準”。甲信用評價公司以“中華人民共和國信用行業標準”對外宣傳，引人誤解，構成不正當競爭，應予處罰。但該公司使用的這兩個標準客觀存在，社會危害程度相對較低，考慮到對新興標準、引入標準監督的精神是以規范發展為主、懲戒為輔，故判決變更為較低的罰款數額。
　　【典型意義】
　　完善社會信用制度和信用體系、建立健全社會信用評價體系是構建全國統一大市場的重要保障。建立企業信用狀況綜合評價體系是加快建設全國統一大市場的應有之義。國家鼓勵企業、社會團體和教育、科研機構等開展或參與標準化工作、國際標準化活動，鼓勵社會團體制定高于推薦性標準相關技術要求的團體標準，鼓勵制定具有國際領先水平的團體標準。在行政執法過程中，涉及不同地區標準轉化和使用的，應當以規范發展為主，維護市場公平競爭環境與完善市場運行制度并重。本案中，人民法院結合我國企業信用評價標準的發展狀況，認為應當遏制信用評價體系中違反法律規定、擾亂市場秩序的行為，對企業給予行政處罰，同時應當綜合考慮企業行為的社會危害性等因素，鼓勵市場主體探索開展高質量國際標準化活動。本案判決兼顧監管規范和促進發展，審慎調低罰款數額，降低對中小微企業的影響，促進了行業標準領域行政執法的公平公正。
　　四、王某訴某區市場監督管理局行政處理案
　　【基本案情】
　　2019年12月，王某從第三人處購買了某普洱古樹茶。該產品簡介稱，選用1800多年喬木古樹茶為原料，在制作過程中加入某稀有寄生植物，是不可多得的普洱珍品。2020年2月，王某向某區市場監督管理局舉報稱，涉案茶產品添加某稀有寄生植物屬食品中違法添加藥品行為，且違反食品安全標準，要求處理。某區市場監督管理局經調查后，對王某作出舉報投訴回復通知書，認為未發現該產品存在明顯違法行為，不符合立案條件，故決定不予立案。王某不服，提起訴訟。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，本案爭議焦點是涉案普洱茶產品添加某稀有寄生植物是否構成食品中添加藥品的違法行為，及是否違反食品安全標準。經查，某稀有寄生植物系普洱茶樹寄生植物，在云南本地長期有與普洱茶共同飲用的飲食習慣。某稀有寄生植物未被《中國藥典》（2015版）納入藥材飲片范圍，也未被原衛生部納入《既是食品又是藥品的物品名單》《保健食品禁用的物品名單》等名錄。王某主張第三人在食品中添加藥品，不符合食品安全標準，缺乏事實根據。某區市場監督管理局查明本案事實后，決定對王某的舉報投訴事項不予立案，并無不當，故判決駁回王某的訴訟請求。
　　【典型意義】
　　弘揚優秀傳統文化，推廣具有濃郁民族、歷史特色的產品，有助于豐富全國統一大市場建設的文化內涵。對不違反法律法規禁止性規定、未被列為市場準入負面清單的區域性特色產品，市場監管部門應當給予尊重和平等保護，不宜因個別消費者舉報投訴而輕易禁止銷售。本案中，市場監管部門對涉案茶產品是否違反食品安全法律法規進行了審慎審查，充分尊重普洱茶的地方飲食習慣，順應市場規律，保障了市場自主性，滿足了人民群眾消費需求。人民法院監督支持行政機關依法行政，通過司法裁判明確市場監管領域執法規則，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，激發市場活力潛力，助推形成供需互促、產銷并進、暢通高效的國內大循環。
　　五、甲旅游公司訴某區人民政府行政補償案
　　【基本案情】
　　2002年，為了舉辦國內國際賽事，某區人民政府積極推進皮劃艇激流回旋訓練比賽基地項目建設，要求某水庫管理所采取招商辦法選擇項目合作投資建設伙伴。同年，該水庫管理所與乙公司簽訂合作開發經營皮劃艇激流回旋項目合同，約定由雙方組建公司建設和經營該項目，前者以相關工程設施、水庫水及現有土地、河道參股，后者以承擔合作項目所需的建設資金參股。其后，甲旅游公司作為項目公司成立。自2003年起，甲旅游公司先后取得該區規劃局、建設局頒發的用地規劃和工程規劃許可證、施工許可證。其后，甲旅游公司承辦了一批體育賽事。2017年8月，相關環境保護部門發出通知，認定甲旅游公司經營的漂流項目涉及國家級自然保護區核心區及實驗區，責令該公司在收到通知之日起7日內立即關停該項目，并對破壞的自然河道實施生態修復。2019年4月，甲旅游公司向某區人民政府提出補償申請。某區人民政府未作出書面答復，也未作出補償決定。甲旅游公司提起訴訟，請求判決某區人民政府對其履行補償職責。
　　【裁判結果】
　　一審法院判決某區人民政府補償甲旅游公司關停損失若干元。某區人民政府和甲旅游公司均不服，提起上訴。在二審法院的主持下，甲旅游公司與某區人民政府自愿達成調解協議，主要內容包括：甲旅游公司同意完全退出激流回旋漂流項目，該項目投資、建設、運營的所有資產均歸某區人民政府所有；某區人民政府支付甲旅游公司補償款若干元。該協議經二審法院以《行政調解書》予以確認，產生法律效力。
　　【典型意義】
　　政府誠信是社會誠信體系建設的重要組成部分。招商引資是促進地方經濟社會發展的重要引擎。在招商引資、政府與社會資本合作等活動中，行政機關應當遵循誠實守信原則，依法踐行對投資企業作出的承諾。因國家利益、社會公共利益等需要改變招商引資承諾、協議的，行政機關應當依照法定權限和程序進行，并依法對市場主體受到的合法損失予以補償。本案中，人民法院充分發揮裁判平衡利益、定分止爭的職能作用，努力平衡司法的剛性和柔性、力度和溫度，通過執法司法協同化解爭議的方式，促使行政機關積極主動履行補償義務，依法及時保護市場主體的合法權益。本案的審理有效維護了社會公共利益，有利于培育發展全國統一的生態環境市場，營造穩定公平透明可預期的營商環境。
　　六、甲駕校訴某省市場監督管理局行政處罰案
　　【基本案情】
　　2016年2月，甲駕校與位于相鄰兩縣的另外兩家駕校簽訂《聯合經營協議》，約定對C1、C2駕照培訓實行聯合經營模式。具體作法包括：對招收的三縣學員的收費價格不低于核定的成本價；為確保協議實施，三駕校開設專用賬戶，各自存入10萬元保證金；將培訓一名學員的毛利潤確定為1000元，毛利潤全部存入該專用賬戶；若發生低于核定成本價收費等違約行為，追究違約責任10萬元。其后，因一家駕校未按約履行，甲駕校和另外一家駕校追究其違約責任10 萬元。2016年11月，三駕校又簽訂《聯營補充協議》，將每名學員的毛利潤調整為500元；加大違約責任追究力度，對違約行為追究違約責任50萬元。某省市場監督管理局于2017年8月作出行政處罰決定，責令三駕校停止違法行為，罰款若干元。甲駕校提起訴訟，請求撤銷對其作出的行政處罰決定。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，依照當時有效的《中華人民共和國反壟斷法》的相關規定，具有競爭關系的經營者不得達成固定商品或服務價格的壟斷協議。判斷是否構成壟斷協議，核心是判斷經營者就商品或服務價格達成的協議是否排除、限制競爭。三駕校分別位于相鄰的三縣。三駕校作為同樣提供C1、C2駕照培訓服務的經營者，具有較強的替代關系和競爭關系。三駕校所簽聯營協議確定最低成本價格、約定收費不得低于最低成本價格、對低于最低成本價格的收費追究違約責任等情況，系以約定最低成本價格來統一價格，明顯具有排除、限制市場競爭的目的和效果，屬于具有競爭關系的經營者達成固定商品或服務價格的壟斷協議。被訴行政處罰決定認定事實清楚、適用法律正確、程序合法，故判決駁回甲駕校的訴訟請求。
　　【典型意義】
　　著力強化反壟斷、依法查處不正當競爭行為，有助于解決妨礙全國統一大市場建設的不當市場干預和不當競爭行為問題。在市場經濟活動中，除非適用政府指導價或政府定價，經營者應當遵循公平、合法和誠實信用原則，根據生產經營成本和市場供求狀況自主定價。本案中，三駕校簽訂聯合經營協議，實施價格串通，剝奪了消費者的自主選擇權，嚴重擾亂當地駕照培訓市場公平競爭秩序，依法應予行政處罰。人民法院正確適用法律，支持市場監管部門依法打擊、制止壟斷行為，充分發揮司法在強化反壟斷風險識別、預防，制止壟斷行為、解決壟斷糾紛等方面的職能作用，堅決維護統一大市場的公平競爭秩序。
　　七、甲制衣公司訴某市市場監督管理局行政處罰案
　　【基本案情】
　　2004年3月，甲制衣公司在某市市場監督管理局登記設立。因未報送2017年、2018年年度報告，某市市場監督管理局將該公司列入異常經營名錄，于2020年1月在該局所屬市人民政府門戶網站發布催告，告知包括該公司在內的多家企業，在公告發布之日起15日內未主動申報年度報告或辦理注銷登記的，將依法予以吊銷。該局于2020年1月向稅務機關函詢該公司自2019年7月1日以來的納稅記錄及社保繳納情況，得知無相關記錄。該局于2020年2月進行實地調查，未發現該公司有開展經營活動的跡象。某市市場監督管理局于2020年4月作出行政處罰決定，對該公司吊銷營業執照。另，2018年11月，人民法院裁定受理債權人對甲制衣公司進行破產清算的申請。2019年3月，甲制衣公司的第一次債權人會議召開，債權人表決同意該公司停止營業、同意該公司的重整申請。在訴訟期間，人民法院未裁定該公司進入破產重整程序。該公司管理人了解到被吊銷營業執照后，提起訴訟，請求撤銷某市市場監督管理局吊銷該公司營業執照的行政處罰決定。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，依照當時有效的《中華人民共和國公司法》第二百一十一條第一款和《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十七條的規定，公司成立后無正當理由超過六個月未開業的，或開業后自行停業連續六個月以上的，可以由公司登記機關吊銷營業執照。本案中，人民法院已經受理了對甲制衣公司進行破產清算的申請，債權人會議已表決通過停止該公司營業的報告，故該公司自2019年3月起停止營業并非無正當理由的自行停業。參考《工商總局 稅務總局關于清理長期停業未經營企業工作有關問題的通知》（工商企監字〔2016〕97號）規定精神，已進入破產程序的企業，應從清理范圍中剔除，宜通過破產程序退出市場，故判決撤銷某市市場監督管理局吊銷甲制衣公司營業執照的行政處罰決定。
　　【典型意義】
　　企業是最重要的市場主體。保障企業依法平等準入和退出，是加快建設全國統一大市場的必然要求。市場監管部門應當堅持依法行政，公平公正監管，正確適用市場監管規則。對于進入破產程序的企業退出市場，應當按照當時有效的《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國破產法》《中華人民共和國公司登記管理條例》等法律法規，及《工商總局 稅務總局關于清理長期停業未經營企業工作有關問題的通知》等相關政策的規定，區分情況、分類處置。對于清理對象存在已辦理清算備案或已進入破產程序等情形的，可以從清理范圍中剔除。本案的審理對于保護進入破產程序企業的合法權益，助推民營企業通過破產制度脫困重生，保障市場主體依法有序退出具有積極意義。
　　八、甲物業管理公司訴某縣財政局投訴處理決定案
　　【基本案情】
　　2020年7月，某縣人民醫院作為采購人，某縣交易中心作為采購代理機構發布物業管理服務公開招標公告。2020年8月，甲物業管理公司中標。因其他供應商質疑投訴，2020年9月，某縣財政局經調查認為，涉案項目招標文件關于供應商須在某縣所屬市的政府采購網和公共資源交易網上進行注冊登記的規定，違反了《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第八項及《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》第二條第六項的規定，向某縣交易中心發出整改通知書，要求其廢標，重新組織招標。2020年10月，某縣交易中心發布廢標結果公告，重新組織招標。甲物業管理公司向某縣財政局投訴。2020年11月，某縣財政局作出投訴處理決定,認定該公司的投訴事項不成立，決定駁回。甲物業管理公司提起訴訟，請求撤銷某縣財政局作出的投訴處理決定，判令該局重新作出投訴處理決定。
　　【裁判結果】
　　人民法院生效判決認為，《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》及《某市政府采購供應商準入管理暫行辦法》均未規定供應商須在政府采購網或公共資源交易網上注冊登記。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第八項規定：“采購人或者采購代理機構有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇：……（八）以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商。”《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》第一條第一款第三項規定：“全面清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法，重點糾正以下問題：……（三）要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊，或者要求設立分支機構，設置或者變相設置進入政府采購市場的障礙”。涉案項目招標文件違反《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的規定。依照該法第三十六條第一款第二項“在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：……（二）出現影響采購公正的違法、違規行為的”之規定，應予廢標，某縣財政局向某縣交易中心下達的整改通知符合法律規定，故判決駁回甲物業管理公司的訴訟請求。
　　【典型意義】
　　政府采購市場是統一大市場的重要組成部分。維護政府采購市場的公平競爭，對構建全國統一大市場具有重要引領作用。政府采購應當遵循公平競爭原則，不得違法限定投標人所在地、所有制形式、組織形式或設定其他不合理的條件，不得排斥、限制經營者參與政府采購活動。本案中，采購招標文件要求供應商在參與采購活動前須在指定網站注冊登記，限制、排斥了潛在的供應商，妨礙了公平競爭。人民法院依法支持政府采購監管部門依法行使職權，破除地方保護和市場分割，依法保護各類市場主體平等參與政府采購的權利，有力地維護了統一開放、競爭有序的政府采購市場秩序。