[ 劉黎明 ]——(2009-8-16) / 已閱17145次
對孟村法院司法警察管理體制改革的設想
劉黎明
人民法院司法警察管理體制的改革隨著人民法院改革的不斷深入也逐漸成為法院系統(tǒng)改革過程中興起的熱門話題。自1997年最高人民法院頒布實施《人民法院司法警察暫行條例》以來，全國各級人民法院在最高人民法院的領導下，根據(jù)《人民法院五年改革綱要》的精神，結合各自的實際，按“雙重領導，編隊管理”的要求，就新的歷史條件下如何改進司法警察工作，確保這支由人民法院直接指揮和管理的準軍事化的武裝司法力量在維護法律尊嚴和法院權威，保障審判活動的正常進行和生效判決的有效執(zhí)行等功能的充分發(fā)揮進行了不懈的探索和研究，同時對管理體制進行了大膽的改革和創(chuàng)新，形成了在“雙重領導，編隊管理”下的多種管理模式，使司法警察工作取得了明顯的成績。但由于種種原因，這種業(yè)已建立的“雙重領導，編隊管理”的司法警察管理體制，要嚴格按照《暫行條例》的規(guī)定與法院改革的全面開展保持同步，在法院現(xiàn)行體制中仍存在一定的難度，究其原因：一是受法院現(xiàn)行體制的制約，人員編制受限，造成了隊伍的“進出口不暢”，導致年齡結構老化，隊伍缺乏生氣和活力；二是司法警察來源渠道復雜，受過正規(guī)專業(yè)教育的不多，致使隊伍專業(yè)技能弱化，削弱了司法警察隊伍的戰(zhàn)斗力；三是警員嚴重不足，司法警察力量不能按編配置，難以適應不斷增加的職能任務，制約了司法警察的功能發(fā)揮。由于受諸多因素的影響，使司法警察隊伍建設和管理體制的改革在法院整體改革中的步伐滯后，難以適應新形勢下審判工作的需要。
針對法院現(xiàn)行體制與司法警察隊伍建設中與之不相適應之處，必須加大力度對用人機制和管理體制進行改革，按照《條例》的規(guī)定和《人民法院五年改革綱要》的總體思想，結合孟村法院司法警察管理體制多年來的運作實踐，總結分析得失利弊，探索改革的最佳組合，使之與法院全面開展的整體改革保持同步，是我們的初衷。
一、我院司法警察管理體制的現(xiàn)狀
我院法警大隊于2002年正式掛牌運作。成立之初由于受編制和職級數(shù)限制，按照院黨組的要求，實施的是“兩塊牌子，一套人馬”的運作方式，即是掛法警大隊的牌子，與執(zhí)行庭一樣執(zhí)行案件。2008年上半年，按照省、市法院“司法警察隊伍規(guī)范化建設”的要求，法警大隊不再執(zhí)行案件。司法警察人員大部分由縣委委派的大學生村官構成，實行“一崗雙責”的職責，按照這種工作模式和管理體制，司法警察一方面既要依據(jù)《條例》的規(guī)定履行職責和任務，又要承擔執(zhí)行庭書記員和內勤的職責；另一方面在服從法警大隊管理的同時，還要接受執(zhí)行庭管理。該舉措作為法院改革的一部份，不乏新意，在實踐初期收效也是十分顯著的，既加強了執(zhí)行力量，也使司法警察的協(xié)助執(zhí)行職責得到了充分發(fā)揮，但是隨著工作的推移和改革的深入發(fā)展，其后續(xù)的不足逐漸暴露出來，在一定程度上影響和制約了司法警察隊伍的管理和發(fā)展，削弱了司法警察整體功能的發(fā)揮，使法警工作顧此失彼。
（一）工作性質上的沖突。人民法院司法警察是中華人民共和國人民警察的警種之一。司法警察的任務是通過行使職權，預防、制止和懲治妨礙審判活動的違法犯罪行為，維護審判秩序，保障審判工作的順利進行。從《條例》第二條、第三條對司法警察的性質和任務所作的明確規(guī)定不難看出：人民法院的司法警察是人民警察的一個獨立警種，是由人民法院直接領導和指揮的一支準軍事化的武裝司法力量，是訴訟活動的法定組成部分。對這支隊伍的管理，要根據(jù)司法警察的性質，特點和《條例》的有關規(guī)定，實行統(tǒng)一納編，集中歸口，編隊管理。這樣才能發(fā)揮司法警察在訴訟活動中所具有的訓練有素、反應迅速、威懾力強的武裝力量的整體功能和特點。而我院司法警察現(xiàn)行的“一崗雙責”的用人機制，形式上實行“雙重領導，編隊管理”，但法警同時又承擔著執(zhí)行庭書記員和內勤的職責，由于工作任務的關系，必須接受執(zhí)行庭的管理。可見司法警察在現(xiàn)行體制下，實質上是從屬于雙重管理。因“執(zhí)行難”等因素的制約，使司法警察在執(zhí)行工作中耗用了大量的人力和時間，從而淡化了自身的固有性質，甚至是本未倒置。
（二）工作職責上的沖突。目前司法警察履行的職責，按照《條例》的規(guī)定主要有警衛(wèi)法庭、執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留等八項職責，這八項職責涵蓋了法院訴訟活動的全部過程，也是司法警察保障審判工作順利進行的有效途徑。司法警察作為訴訟活動的法定組成部分，就是要通過行使職權，全面、認真地去履行八項職責，切實、有效地保障審判工作順利進行。要做到這一點，就必須保證有一支訓練有素、專業(yè)技能強，反應迅速、機動性能高，威懾力大、戰(zhàn)斗力強的司法警察隊伍和充足的警力。而“一崗雙責”的實施則長期占用了司法警察的警力和時間，使司法警察在法院整個訴訟活動中，警力調動困難，客觀上也形成了司法警察對保障審判工作的順利進行顯得力不從心，難免造成全局與局部，整體與部份的失衡，其工作上的沖突在所難免。另外，《條例》為司法警察規(guī)定的職責反映出，各自工作任務的目標也不盡相同，也體現(xiàn)了全局與局部，整體與部份的關系，如果將過多的警力長期、無限制地投入某個局部環(huán)節(jié)，勢必影響整個司法警察隊伍日常警務工作的有效開展。特別是改革開放的不斷深入，司法警察的職能作用也隨之日益拓寬，警務工作將會更加繁重，那么以現(xiàn)有的用人機制和管理體制去適應日益發(fā)展的形勢，在警力調動上便會捉襟見肘。
（三）隊伍保障上的沖突。司法警察作為人民法院直接領導和指揮下的武裝力量，在維護法律尊嚴和法院權威，保障審判活動的正常進行和生效判決的有效執(zhí)行方面，有著不可替代的重要作用。可見司法警察在審判活動中通過行使職權，履行職責時，其隊伍的整體素質如何、戰(zhàn)斗力有否保障是與司法警察的日常教育訓練分不開的。要保證這支隊伍的戰(zhàn)斗力，在關鍵時刻沖得上，能打硬仗、勝仗，善于應付各種復雜多變的情況，必須加強和重視司法警察隊伍的建設，提高司法警察的素質。司法警察隊伍的建設應當以《條例》和《人民法院五年改革綱要》為依據(jù)，以審判工作為中心，以隊伍建設為主線，堅持政治建警，依法治警，從嚴訓警，突出政治建設；在改革用人制度、業(yè)務技能訓練和管理體制上狠下功夫，才能適應改革的發(fā)展，任務的需要，才能與《綱要》的總體思想保持一致。但是“一崗雙責，雙重管理”的工作模式不能充分保證司法警察管理部門實行以事管人，以制度規(guī)范人，使隊伍的教育訓練，在訓練組織上不能做到求“嚴”，在訓練人員上不能做到求“齊”，在訓練時間上不能做到求“足”，在訓練要求上不能做到逗“硬”，致使司法警察隊伍的整體素質提升在客觀上缺乏人員和時間上的保障，其弊端可見一斑。由此帶來的負面作用從組織管理上看：削弱了司法警察管理部門對司法警察的管理力度，致使司法警察組織管理工作不到位；從思想理念上講：淡化了司法警察的敬業(yè)精神，致使司法警察“好高務遠，一心二用”；從教育訓練上講：影響了司法警察教育訓練工作的有序開展，致使司法警察的專業(yè)技能弱化；從提供有效保障講：執(zhí)行工作長期、無限制的占用警力，使警力分散，調警困難，致使司法警察不能為整個審判活動的順利開展提供有效保障。由此可見“一崗雙責，雙重領導”的用人機制和管理體制在當前法院的改革與發(fā)展中已舉步維艱。
（四）削弱了司法警察隊伍整體功能的發(fā)揮。“一崗雙責，雙重管理”的用人機制和管理體制與司法警察的性質、職責、保障作用上的沖突和矛盾，勢必使司法警察隊伍訓練有素、反應迅速、威懾力強的功能大打折扣。而司法警察作為人民法院的一支重要武裝力量，工作具有涉及面廣、突發(fā)性強、機動性大、實效性高、安全數(shù)低等特點，因此必須實行軍事化管理，高度集中是絕對服從的保證。集中編隊管理旨在更有效地使用法警。如果將司法警察力量大部分投入到執(zhí)行工作中，將警力分散使用，如遇突發(fā)事件，則警力集中困難，“處突”就不會迅速得力；同樣道理，事實上的“雙重管理”，削弱了司法警察管理部門對法警的管理力度，使教育訓練工作無法正常開展，時間上的不“足”，人員上的不“齊”就談不上隊伍的訓練有素，其隊伍對社會的影響力和威懾力就無從談起。這種不能統(tǒng)一培訓，法警的素質就得不到保證；不能高度集中，法警整體功能的發(fā)揮就會受到限制。可見“一心二用”，工作很難兩全其美，司法警察工作的效果也就大打折扣，這種突出局部效益而忽略了整體利益的組織形式影響了法警職能作用的正常發(fā)揮。
二、對構建我院司法警察管理體制的設想
針對法院司法警察隊伍建設中存在的問題，最高人民法院召開了關于加強人民法院司法警察隊伍建設座談會，提出了如何解決實行專業(yè)管理、理順領導體制、改革用人制度、健全執(zhí)法規(guī)定、抓好教育訓練等問題的具體意見和措施，并形成《會議紀要》向全國法院進行了轉發(fā)。要求結合本單位實際和司法警察隊伍建設認真抓好學習貫徹。《會議紀要》的精神在一定程度上為司法警察管理體制的改革指明了方向。因此按照《條例》的規(guī)定和《綱要》的具體意見，結合我院司法警察實際運作的不足，為克服現(xiàn)行體制的矛盾，建立既符合司法警察內在規(guī)律又適應法院改革需要的司法警察管理體制，就構建孟村法院司法警察管理體制提出初步設想。
（一）管理體制——機構獨立、專業(yè)管理。司法警察在人民法院中具有特殊的性質和地位，它與法院內部的審判員、書記員、行政人員屬于不同性質和編制的人員，司法警察的性質和任務決定了法警體制的改革有著與審判制度不同的價值取向，其管理體制的改革應符合司法警察工作的內在規(guī)律，與“立審分離”、“審執(zhí)分離”一樣，“審警分離”、“書警分離”也是審判機關完善內部制約機制的重要體現(xiàn)。對這支隊伍的管理，要按照《綱要》中提出的“認真執(zhí)行《人民法院司法警察暫行條例》中規(guī)定的‘雙重領導、編隊管理’規(guī)定，加強統(tǒng)一管理、調動”；走專業(yè)化道路，使他們根據(jù)《條例》的規(guī)定，專心致志“自掃門前雪”，做到名符其實，依法切實有效地履行專屬自身的各項職能。因此機構獨立、實行專業(yè)管理是司法警察認真、全面履行職責的需要。
司法警察在履行職責和執(zhí)行任務中，長期與各類疾病的罪犯、被告、受污染的物品接觸和執(zhí)行死刑，身心和精神上承受著各種壓力，思想上的厭倦情緒和麻痹大意難免存在。但是司法警察的性質和特點決定了工作屬性，這是法警無法選擇和厚非的。因此加強和重視司法警察隊伍的建設，對人的素質培養(yǎng)尢為重要。必須堅持不懈地做好細致的政治思想工作，走政治建警之路，引導司法警察樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，嚴肅組織紀律性，不斷增強法警政治上的鑒別能力和“免疫”能力，增強敬職、敬業(yè)意識，把全心全意為人民服務和為審判工作服務變成司法警察的自覺行動，把司法警察隊伍建成一支組織放心、人民滿意、罪犯懼怕的“鐵拳頭”。司法警察的政治思想確立了，隊伍的整體素質才能提高，隊伍的建設才能有保障、戰(zhàn)斗力才能增強。所以機構獨立，實行專業(yè)管理是司法警察素質培養(yǎng)的需要。
當前，人民法院司法警察工作的現(xiàn)狀與《條例》規(guī)定之間的差距，為司法警察管理體制和運作模式的改革提供了廣闊的空間，方興來艾的審判制度改革也拓寬了司法警察工作改革的視野。在司法警察隊伍建設中基層法院司法警察的管理體制和運作模式各地不一。主要有二種：一是機構獨立、編隊管理，形成法院內部獨立的職能部門模式；三是人員雖然集中，但實際上承擔的是大量非警務工作，形成了事實上的“一崗雙責、雙重管理”的格局。簡要的講，這二種管理模式的構建及適用，必須考慮以下幾個因素：一是要從法院整個體制的改革上作深層次探索，又要符合《綱要》改革的基本方向，對各自職能部門的性質要有準確的定位；二是在著眼與現(xiàn)實的同時也要考慮未來的發(fā)展，對改革的前瞻后延性估計要足，使體制改革要符合司法警察工作的內在規(guī)律；三是要按照《條例》的規(guī)定和《會議紀要》的精神，結合本單位的實際。這樣，改革才會收到實效，達到充分開發(fā)和利用法警資源的目地，以期獲得最大的效益。所以機構獨立、專業(yè)管理是司法警察工作改革的當然選擇。
既然現(xiàn)行的管理體制仍然制約著司法警察隊伍的建設，有必要對其糾偏求正，緊緊圍繞“公正與效率”這一主題，開展目標同一的司法警察管理體制的改革和實踐。在司法警察組織建設、人員管理、組織領導、業(yè)務工作等方面，建立一套科學的、嚴格統(tǒng)一的規(guī)章制度，使管理工作有章可循，有法可依。
（二）管理手段——改革用人制度，實行聘任制。從司法警察隊伍的建設來認識，新體制的重構既要有利于法警工作的綜合保障能力的提高，給這支隊伍的穩(wěn)定帶來積極影響，同時也要創(chuàng)造隊伍吐故納新的生命活力，使其成為一支年輕化、正規(guī)化、專業(yè)化、綜合素質較高的司法警察隊伍。新的理念的形成，為司法警察建立全新的進出口渠道和管理機制打開了思路，也符合《綱要》提出的“探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出口渠道”的改革方向。而改革用人制度，實行聘用制的生命力在于：一是徹底打破了現(xiàn)行法院體制內“能進不能出”、“一包定終身”的管理模式和思維方式，解決了“瓶頸式”的編制制度，使司法警察隊伍得以及時的補充新鮮血液，能夠保持旺盛的戰(zhàn)斗力；二是形成了優(yōu)勝劣汰的競爭機制，可以及時地將年輕有為的優(yōu)秀人才吸收到司法警察隊伍，以競爭來激發(fā)、調動司法警察的潛能和工作積極性，增強司法警察敬職、敬業(yè)的精神，實現(xiàn)司法警察隊伍整體素質的提高；三是解決了司法警察隊伍長期以來受年老、體弱、技差的的困擾和隊伍年輕化、正規(guī)化、專業(yè)化的后顧之憂。至于實行聘用制，合同簽訂的長短，聘用制法警的社會保障等問題可在國家相關法律、法規(guī)范圍內結合單位實際在運作中予以解決。
（三）運作模式——分解法警功能、實行分別管理。談到這一運作模式，必須考慮到我院現(xiàn)行司法警察所實行的編制分序管理和“一崗雙責、雙重管理”的實際，又要符合法院改革的總體思路。所提出的方案要具有可操作性。因此，通過對我院法警大隊現(xiàn)有人員綜合素質的分析和法院改革發(fā)展方向的探索，使該運作模式的實施具有了可能性。
1、法警大隊現(xiàn)有人員共計9人，縣委選派大學生村官占5人，事業(yè)編制1人，行政編制占3人，平均年齡32.7周歲（縣委選派大學生村官平均年齡27周歲）。縣委選派大學生村官法警中的部分人員同時承擔了執(zhí)行庭書記員職責。這部分人員，隨著時間的推移、年齡的增大，體能也會逐漸下降，將會無法適應司法警察工作，但這又不能成為解聘的理由，那么這批法警的出路在哪里，這樣尖銳的問題我們不得不考慮。我院法警大隊建隊時實施的是“一套人馬、兩塊牌子”。法警大隊從負責執(zhí)行案件分離到實行編隊管理后，司法警察實際上又實施的是“一崗雙責、雙重管理”的模式。這批法警在書記員工作崗位上，通過學習和實踐，逐漸掌握了一些執(zhí)行工作的理論知識和實踐經(jīng)驗，具有了一定的執(zhí)行工作能力，從而為實施分解法警功能、實行分別管理打下了基礎。
2、從執(zhí)行工作的改革發(fā)展趨勢看，執(zhí)行工作實行流程管理，將執(zhí)行權細劃為執(zhí)行裁判權、強制執(zhí)行權、財產(chǎn)處分權等相互制約的機制，為實施分解法警功能、實行分別管理提供了舞臺。司法警察依照《民事訴訟法》、《條例》的規(guī)定，協(xié)助執(zhí)行員完成執(zhí)行工作，而這種協(xié)助，就是要一改過去那種在執(zhí)行過程中由司法警察全過程協(xié)助的方法，采取分段負責的協(xié)助方法，即按照執(zhí)行工作改革的思路，將劃分后的執(zhí)行工作中的強制執(zhí)行權交由司法警察承擔，司法警察對強制執(zhí)行過程負責，如強制執(zhí)行對財產(chǎn)查封、扣押、凍結或沒收活動；查詢、凍結、劃撥債務人的銀行存款；執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留等。準確地說，也就是執(zhí)行過程的警務化。這樣既符合法院改革發(fā)展的方向，又結合了我院實際，也為實施分解法警功能、實行分別管理提供了現(xiàn)實條件。
3、按照《條例》的規(guī)定，司法警察的職責主要有七項：1、警衛(wèi)法庭，維護審判秩序；2、值庭時傳帶證人、鑒定人、傳遞證據(jù)材料；3、送達法律文書；4、執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留；5、提解、押送、看管被告人或嫌疑人；6、參與對查封、扣押、凍結或沒收財產(chǎn)的判決、裁定的執(zhí)行；7、執(zhí)行死刑。根據(jù)以上職責的性質和警務工作的側重點不同，可以將其分為兩部分，第一部分是與執(zhí)行工作聯(lián)系較為緊密的，它包括3、4、6三項職責；第二部是純警務性工作，主要是1、2、5、7四項職責。從對司法警察七項主要職責的劃分，不難看出：第一部分職責（3、4、6）不但是與執(zhí)行工作聯(lián)系緊密，而且與《民事訴訟法》也相互關聯(lián)。可見將司法警察的七項主要職責劃分為兩部分不但具有適用性，而且也有一定的科學性，從而實施分解法警功能、實行分別管理也具有了法律依據(jù)。
通過以上分析，我們認為司法警察按照其職責的性質和與執(zhí)行工作聯(lián)系的緊密程度不同，對法警功能進行分解后，實行分別管理是切實可行的。照此劃分，在法警大隊編制中可下設執(zhí)行中隊和警務中隊。執(zhí)行中隊的職責，具體為司法警察七項主要職責的第一部分（3、4、6）和《民事訴訟法》的有關規(guī)定，人員由縣委選派到法院的大學生村官法警組成；警務中隊的職責為七項主要職責的第二部分（1、2、5、7）和全院的值班、安檢、安全保衛(wèi)，工作采用24小時備勤制，人員實行面向社會、公開招聘組成。以此達到分別管理的目的。
重新構建后的司法警察管理體制的實施，保證了司法警察隊伍“進出口”渠道的暢通，徹底解決了司法警察的出路，使司法警察隊伍實現(xiàn)了不斷補充新鮮血液的機會。這既符合法院改革的基本方向，又實現(xiàn)了《條例》中“雙重領導，編隊管理”的規(guī)定，同時又切合我院的實際。而競爭機制的引入，又可激發(fā)司法警察愛崗敬業(yè)的精神，執(zhí)行法警、警務法警能勝任本職工作，表現(xiàn)優(yōu)秀者可續(xù)簽合同，表現(xiàn)不好或不能勝任本職工作的可解除合同，這完全符合優(yōu)勝劣汰的自然法則。
作者：河北省孟村回族自治縣人民法院 劉黎明聯(lián)系電話03176766861
