[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱12150次
《行政公產(chǎn)管理關(guān)系與治安關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別》摘編
劉建昆
說明：摘自朱維究、王成棟主編《一般行政法原理》。公產(chǎn)與公物的范圍大致性當(dāng)，從權(quán)力的內(nèi)容可以看出，公產(chǎn)治安權(quán)與公物警察權(quán)基本上可以認(rèn)為是一樣的。文章中引用了我國公路法的有關(guān)條文。但是，城市的道路和其他公共設(shè)施公物，與道路是一樣的，理應(yīng)受到公物警察權(quán)的特別保護——這種治安保護權(quán)力，目前主要的集中在城管部門。這篇文章同時反映出，我國行政法學(xué)者，并不是完全不掌握理論，而是沒有把理論與實踐結(jié)合起來的眼光和見識，更加缺乏根據(jù)實踐發(fā)展理論的能力。
一、管理理關(guān)系與治安關(guān)系的概念
行政公產(chǎn)的管理關(guān)系是指行政公產(chǎn)的所有者（或管理者）在享有行政公產(chǎn)管理權(quán)時與其他行政義務(wù)人發(fā)生的法律關(guān)系。行政公產(chǎn)的管理權(quán)能就是指公產(chǎn)主體積極地以達(dá)成公產(chǎn)本來目的而行使的權(quán)能。與此相對應(yīng)，行政公產(chǎn)的治安權(quán)能即是指消極地維持行政公產(chǎn)的安全，除去因公產(chǎn)使用關(guān)系而生的可能危害社會秩序行為的權(quán)能。1行政公產(chǎn)的治安是關(guān)于公產(chǎn)的安全和秩序的治安。行政公產(chǎn)的自由使用，固然應(yīng)當(dāng)受管理權(quán)的限制，但當(dāng)行政公產(chǎn)的安全發(fā)生有可能的危害或?qū)ι鐣仓刃虍a(chǎn)生影響，行政公產(chǎn)的所有者或管理者沒有權(quán)力排除時此時便須有治安權(quán)的發(fā)動。因治安權(quán)的發(fā)動而與公產(chǎn)利用人或其他相對人發(fā)生的法律關(guān)系即為治安關(guān)系。
行政公產(chǎn)的使用需要有治安權(quán)力的外部性保護。這種外部性保護表現(xiàn)）兩種：（一）行政公產(chǎn)管理者一般權(quán)限。行政公產(chǎn)管理者可以依照法律的直接規(guī)定而行使治安權(quán)。例如我國《公路法》第八章“法律責(zé)任”一章就規(guī)定了公路公產(chǎn)主體（即有關(guān)交通主管部門）對違反《公路法》的一般違法行為所進行的行政處罰和行政執(zhí)行行為。行政公產(chǎn)管理者以外的行政機關(guān)所享有的一般治安權(quán)。（二）如果行政公產(chǎn)管理者缺乏相關(guān)的治安權(quán)限，就有賴于擁有一般治安權(quán)外部行政機關(guān)的介入。例如《治安管理處罰條例》第l9條對于擾亂車站、碼頭、民用航空站、市場、商場、公園、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館等公共場所的秩序的行為。第20條中對于在鐵路、公路、水域航道、堤壩上，挖掘坑穴，宏置障礙物，損毀、移動指示標(biāo)志，可能影響交通運輸安全的行為。第25條關(guān)于故意污損國家保護的文物、名勝古跡，損毀公共場所雕塑，尚不夠刑事處罰的行為；故意損毀或者擅自移動路牌、交通標(biāo)志的行為；故意損毀路燈、郵筒、公用電話或者其他公用設(shè)施，尚不夠刑事處罰的行為等等，公安機關(guān)均有權(quán)進行治安行政處罰。
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安，兩者的最終日的均在于維護行政公產(chǎn)以達(dá)到公產(chǎn)的使命。但兩者在內(nèi)容和作用上均有所不同。
二、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的區(qū)別
行政產(chǎn)的管理是行政公產(chǎn)主體以積極的行政方式達(dá)成行政公產(chǎn)使用目的行為；反之，行政公產(chǎn)治安則是行政公產(chǎn)主體或享有一般治安的行政機關(guān)以消極的行政方式維護行政公產(chǎn)的安全的行為。這是兩者最基本的區(qū)別。積極意味著行政公產(chǎn)主體以不受管理內(nèi)部利益關(guān)系人的影響而自覺主動作出，而消極意味著行政公產(chǎn)在可能遭受侵害或損害，行使治安權(quán)的行政主體針對侵害（或損害）人行為而被動給予其限制的行為。這里的消極與積極之分也是相對意義上的，治安權(quán)也不盡然是被動性的。2一般而論，兩者的區(qū)別主要有：
1．管理權(quán)與治安權(quán)行使的時間不同
行政公產(chǎn)的管理權(quán)，可以設(shè)定公產(chǎn)的持續(xù)性獨占使用權(quán)，重在維持行政公產(chǎn)的持久使用；行政公產(chǎn)的治安權(quán)，只能許可暫時性的使用，重在維護行政公產(chǎn)的安全與秩序。例如《公路法》規(guī)定，因修建鐵路、機場、電站、通信設(shè)施、水利工程和進行其他建設(shè)工程需要占用、挖掘公路或者公路改線，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得公路行政公產(chǎn)主管機關(guān)的許可，這種許可具有持久性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)作為管理權(quán)行使；3另一種規(guī)定，如果從維護交通安全的目的出發(fā)，在進行工程建設(shè)中，鐵輪車、履帶車和其他可能損害公路路面的機具在公路上行使可能影響交通安全時，需有公安機關(guān)對此暫時性使用的許可，這種暫時性使用許可權(quán)即是行政公產(chǎn)的治安權(quán)4。
2．兩者針對的主要對象不同
行政公產(chǎn)的管理主要針對的是行政公產(chǎn)主體本身，這種管理權(quán)是一種職權(quán)，更是一種義務(wù)。這種“義務(wù)性”反映了行政公產(chǎn)管理學(xué)原理強調(diào)行政公產(chǎn)主體對行政公產(chǎn)的積極性主動性功能，行政公產(chǎn)主體怠于行使則構(gòu)成消極違法；行政公產(chǎn)的治安則針對的是行政公產(chǎn)的使用安全與秩序，所針對的對象是包括行政公產(chǎn)使用者在內(nèi)的一般人。任何公民侵犯行政公產(chǎn)的行為都應(yīng)當(dāng)受到治安權(quán)的干涉。
3．兩者對違反者的強制及制裁方法不同
行政公產(chǎn)的管理從本質(zhì)上講，是一種內(nèi)部行為，不具有對外的法律效果，所以一般的法律后果是排除違反者的行政公產(chǎn)使用權(quán)以及在特殊情況下少量的罰款。這些行政措施只是出于管理的需要對于違反行政公產(chǎn)管理規(guī)則（內(nèi)部規(guī)則）而采取的，是家宅權(quán)行使的一種形式”。而行政公產(chǎn)的治安則在本質(zhì)上是一種行政行為或刑事處分行為。如果違反者的行為是一般違法行為則可能導(dǎo)致的是行政處罰行政執(zhí)行等行政行為；如果違反者的行為已經(jīng)觸犯了刑律，則可能導(dǎo)致的是刑罰處罰。如我國《公路法》第83條規(guī)定，阻礙公路建設(shè)或者公路搶修，致使公路建設(shè)或者搶修不能正常進行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的，依照治安管理處罰條例第十九條的規(guī)定處罰。該法第84條規(guī)定，違反本法有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。6
以上是行政公產(chǎn)管理權(quán)與治安權(quán)的幾點區(qū)別，這種區(qū)別并非界限分明，許多情況下兩者發(fā)生競合。7這主要是由于兩者除了區(qū)別外，還有相當(dāng)程度的聯(lián)系。
三、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的聯(lián)系
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安雖然在直接目的上大不相同，但在根本目的上卻是一致的，都是為了行政公產(chǎn)能夠充分地發(fā)揮公用效能。所以，在具體行政方式上兩者有許多相似之處。以《公路法》的規(guī)定為例，基于路政管理的需要，可以對公路的使用加以限制禁止；同時基于公路交通安全與暢通的需要，亦可對公路的使用加以限制禁止。在這種情況下，二者應(yīng)基于各自獨立的權(quán)限分別采取行政措施，應(yīng)認(rèn)為均有獨立的效力，互相尊重其權(quán)限。8法國行政法學(xué)中，在對同一公產(chǎn)管理保護上，可能同時存在公產(chǎn)保護警察權(quán)和一般治安警察權(quán)兩種權(quán)力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公產(chǎn)保護規(guī)則，也有維持交通安全的一般治安規(guī)則，這兩種警察使用的手段相同：由有警察權(quán)限的機關(guān)制定具有懲罰制裁的預(yù)防性規(guī)則。公產(chǎn)保護警察權(quán)的目的是保持公產(chǎn)的物質(zhì)完整，它和公產(chǎn)不可分離，具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。一般治安警察權(quán)的目的是維持社會的安定、和平和衛(wèi)生，不具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。公產(chǎn)保護警察權(quán)力，由公產(chǎn)所有權(quán)的行政主體行使，治安警察的管轄權(quán)力，可能由其他行政主體掌握。9可見，法國對行政公產(chǎn)的管理權(quán)理論中并不包括“公產(chǎn)保護警察權(quán)”，承認(rèn)行政公產(chǎn)上有兩種警察權(quán)，但因其目的，性質(zhì)均不相同而有較為明顯的區(qū)別。
行政公產(chǎn)的管理基本是一種非權(quán)力行為，而行政公產(chǎn)的治安是一種權(quán)力行為。所以，存在著一種可能的危險就是行政公產(chǎn)主體為了管理方便和利益驅(qū)動而經(jīng)常采用治安行為。為了扭轉(zhuǎn)此種現(xiàn)象，有必要加強對行政公產(chǎn)管理規(guī)則的深入研究。
注釋
1治安權(quán)在西方國家中一般稱為警察權(quán)。但其警察的涵義與我國不同。例如，法國的“行政警察”指的是行政機關(guān)為了保證公共秩序而對公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和專門行政警察。一般行政警察是針對全體人民的全體活動的警察權(quán)力，這種警察權(quán)力目的在于保護公共安寧、公共安全和公共衛(wèi)生不被破壞。而專門行政警察則是使以保護其他秩序為目的的警察活動。例如文化部具有美觀警察權(quán)力、農(nóng)業(yè)部具有漁業(yè)警察權(quán)力、交通部有鐵路安全警察權(quán)力、財政部具有查緝海關(guān)走私警安權(quán)力、內(nèi)政部具有對外國人的警察權(quán)力、大學(xué)校長和類似的教育機構(gòu)具有維持校園內(nèi)部秩序的警察權(quán)力等。（參見王名揚《法國行政法》，第460至465頁的相關(guān)內(nèi)容）。日本行政法學(xué)上，警察一詞是指為了維護社會公共的安全和秩序，基于一般統(tǒng)治權(quán)而限制私人的自由和財產(chǎn)的權(quán)力性活動。（參見鹽野宏《行政法》第59頁，第276頁的相關(guān)內(nèi)容）。
2如警察向遭受災(zāi)禍的車輛或人員提供援助就是一種主動的行政行為。
3見《公路法》第44條的規(guī)定。鑒于法理應(yīng)確立的概念、原則在我國尚無完備的實定法依據(jù)，故以日本法律為例，下同。
4見《公路法》第44條、第45條、第48條的規(guī)定。
5關(guān)于家宅權(quán)，詳見下章有關(guān)內(nèi)容。
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