[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱10046次
近代青島城市管理及其公物警察權(quán)配置
劉建昆
青島的城市建設(shè)和管理，在近代史上，可以作為山東省乃至全的代表。城市的園林和環(huán)衛(wèi)，是道路之外最重要的公物行政，關(guān)于這些公共用公物的投資建設(shè)管理、公物負(fù)擔(dān)、公務(wù)警察權(quán)力和職責(zé)得歸屬主體，在歷史上是有變動的。目前，園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等城市管理的公物警察權(quán)職責(zé)，已經(jīng)基本上從警察機(jī)關(guān)剝離出來了，甚至也有從公物管理機(jī)關(guān)（建設(shè)局）獨立出來的趨勢。但是，以歷史的眼光看待公物警察權(quán)的配置，從附錄的文章可以看出以下幾點：
一、公物警察權(quán)盡管歷史上其歸屬主體有所變化，但是，確實是作為客觀存在的一種權(quán)力。歷史上，公物警察權(quán)的歸屬問題，存在多種形態(tài)，或歸于公物管理者，或歸于一般警察機(jī)關(guān)。
二、青島城市的園林綠化的公物管理權(quán)包括公物負(fù)擔(dān)職能歸于公物管理機(jī)關(guān)林務(wù)局，而公物警察權(quán)歸于警察機(jī)關(guān)。這也說明，公物警察權(quán)與公物管理、公物負(fù)擔(dān)的性質(zhì)是完全不同的。
三、警察機(jī)關(guān)歷史上不但承擔(dān)了環(huán)境衛(wèi)生的公物警察權(quán)，而且承擔(dān)了相應(yīng)的一定的“公物負(fù)擔(dān)”（維護(hù)）職責(zé)。原因在于，公物警察權(quán)作為對公物管理、公物負(fù)擔(dān)承擔(dān)保障職責(zé)的權(quán)力，與兩者有密切的關(guān)系，三種職責(zé)的配置關(guān)系，可能因為公物具體種類不同，而有所變動。
隨著社會分工的出現(xiàn)，我國還一度出現(xiàn)將公物警察權(quán)配置給公物負(fù)擔(dān)部門（園林事業(yè)，環(huán)衛(wèi)事業(yè)）的情況——目前來看，這種情況已經(jīng)基本上得到了糾正。目前，將公物警察權(quán)配置給專門的行政機(jī)關(guān)——城管執(zhí)法局的做法，并沒有法理上的障礙，但是仍有進(jìn)一步深化配套改革的空間。
二○○九年九月十六日
附錄：園林環(huán)衛(wèi)管理是城市政府的一項重要管理職能。近代青島素有"東方瑞士"之稱，其環(huán)境之優(yōu)美，街道之整潔衛(wèi)生在舊中國的城市中堪稱首屈一指。近代青島歷屆政府的有效地園林環(huán)衛(wèi)管理應(yīng)是達(dá)到這一水準(zhǔn)的重要條件。這里，我們編選部分相關(guān)檔案，冀其對我市創(chuàng)建"文明城市"和"生態(tài)城市"能有所裨益。
（一）德占青島時期
管理機(jī)構(gòu)
德占青島時期，林務(wù)局、警察局共同承擔(dān)青島園林管理；林務(wù)局負(fù)責(zé)植樹造林、市街綠化、果樹栽培、苗圃培育和公園管理，警察局負(fù)責(zé)農(nóng)林保護(hù)。城市環(huán)境衛(wèi)生清潔由警察管理，青島是中國第一個全城清潔衛(wèi)生由警察局管理的城市。
行政執(zhí)法
在園林綠化管理方面，德國督署制定了《保存山林告示》、《禁止損毀山林告示》、《禁止毀壞樹木花草告示》等一系列法律法規(guī)。林務(wù)局附設(shè)植物園試種果樹，廣泛采集中國、德國、日本、美國和非洲的樹種進(jìn)行650多次試種，挑選適宜青島土質(zhì)、氣候的種苗在青島推廣種植。給率先使用林務(wù)局改良品種的植樹者頒發(fā)獎金，鼓勵多種果樹。為綠化青島，農(nóng)林局設(shè)立一所農(nóng)林專科學(xué)校，訓(xùn)練造林人員，指導(dǎo)民間造林；并印制《農(nóng)林說帖》，列舉植樹造林的八大好處，廣為刊布，提倡和獎勵民間造林。并成立專門護(hù)林隊，嚴(yán)厲制裁破壞林木者。起初護(hù)林隊由德國駐軍士兵擔(dān)任，后改由警察局負(fù)責(zé)，這樣既可增加執(zhí)法時的威懾性，又可加大執(zhí)法力度。
城市環(huán)境衛(wèi)生則由警察局負(fù)責(zé)，德國督署訂立《潔凈街道章程》、《設(shè)立廁所章程》、《倒棄廢棄物章程》、《訂立宰殺章程》等一系列保持青島市內(nèi)外街道清潔衛(wèi)生的法令條例。由警察局組織巡查隊沿街巡查，一旦查獲有人在大街上、市場或大院以及空地上隨便吐痰、撒尿、潑臟水，即可由巡警不經(jīng)過審判就予以罰款、監(jiān)押或當(dāng)街予以鞭笞的嚴(yán)厲懲罰。
（二）北洋政府統(tǒng)治時期
管理機(jī)構(gòu)
收回青島后，由農(nóng)林事務(wù)所負(fù)責(zé)園林綠化及管理。設(shè)森林警察監(jiān)督保護(hù)，警察局及派出分支機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)督。市區(qū)街道衛(wèi)生由警察廳兼理。一年后交由新辦的衛(wèi)生局，兩年后又改由商辦，后又設(shè)立衛(wèi)生所。警察廳負(fù)責(zé)衛(wèi)生督察。
行政執(zhí)法
在園林綠化方面，膠澳商埠局制定了《水源涵養(yǎng)林規(guī)則》、《民有林監(jiān)督取締規(guī)則》、《森林警察規(guī)則》、《森林保護(hù)規(guī)則》、《毀壞森林罰則》、《農(nóng)林事務(wù)所森林禁令》、《行道樹保護(hù)規(guī)則》等一系列加強(qiáng)和保護(hù)園林綠化的法令法規(guī)。農(nóng)林事務(wù)所負(fù)責(zé)測繪、規(guī)劃、經(jīng)營、管理公有林地，設(shè)立苗圃，試驗樹種，指導(dǎo)植樹，監(jiān)督獎勵民間造林，涵養(yǎng)水源。森林警察定期巡查監(jiān)督，預(yù)防火災(zāi)，查禁狩獵、盜伐破壞；在森林警察力有不及的地方，發(fā)動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)董、地保擔(dān)任保護(hù)職責(zé)。查獲破壞林地者依法嚴(yán)懲。商埠局專門出臺了《造林獎勵規(guī)則》，鼓勵民間自發(fā)植樹造林，對那些主動造林者給予下列優(yōu)惠和獎勵：主動造林者可以無償獲得樹苗、種子；可以請求政府派遣技術(shù)員指導(dǎo)作業(yè)；可以要求配備森林警察或令附近區(qū)鄉(xiāng)董、地保予以保護(hù)；造林確有成績者可由膠澳督辦公署轉(zhuǎn)報國家農(nóng)商部給予獎勵。
在環(huán)境衛(wèi)生方面，膠澳商埠制定了《膠澳商埠衛(wèi)生服務(wù)細(xì)則》、《包商承辦衛(wèi)生服務(wù)細(xì)則》、《包商承辦衛(wèi)生事務(wù)暫行辦法》、《膠澳商埠警察廳衛(wèi)生隊暫行服務(wù)章程》等一系列保障城市環(huán)境衛(wèi)生的法律法規(guī)，強(qiáng)化有關(guān)城市衛(wèi)生管理。衛(wèi)生局組織清潔隊專門負(fù)責(zé)清潔衛(wèi)生，并積極發(fā)動市民參與城市衛(wèi)生清潔，規(guī)定"每年于5、10月之15日，舉行清潔運動"。警察廳負(fù)責(zé)監(jiān)督，設(shè)立警察衛(wèi)生隊，訂立監(jiān)察規(guī)則，負(fù)責(zé)每天出勤巡查監(jiān)督。
（三）南京國民政府統(tǒng)治時期
管理機(jī)構(gòu)
南京國民政府第一次統(tǒng)治青島時期，城市環(huán)境衛(wèi)生最初由衛(wèi)生局負(fù)責(zé)，效果不佳。后改歸公安局設(shè)立的清潔隊掌管。城市園林管理體制與膠澳商埠督辦公署基本相同，由農(nóng)林事務(wù)所負(fù)責(zé)。
行政執(zhí)法
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