[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱7736次
從近代衛生警察到現代城管執法
劉建昆
目前，城市垃圾的處理，通常稱為“環衛”（環境衛生），是建設行政部門的固有職權，而相關的處罰權，亦隨之由建設系統的行政機關（城市管理局或者城管執法局）執行。但是，近代中國歷史上，城市有一種“衛生警察”，而且衛生警察的職責職權經歷了“警察——衛生——城管”這樣一個變遷的路線。
衛生警察（德）Cecundheitspoplizei，衛生警察為行政警察之一，即關於各種衛生上之取締之各種行為也。於行政法規中各國皆有詳細之規定。（《科學大詞典》）衛生警察，是指警察機關的職能而言的，與具有獨立建制的鐵路警察、水上警察、礦業警察、消防警察等有所不同。（穆玉敏《北京警察百年》）
所謂衛生，就是保全人身的健康，排除一切健康障害之意義，可分為兩種：關於個人的健康者謂之個人衛生，關於一般民眾的健康者謂之公眾衛生。在行政上成為問題而廳研究者是公眾衛生不是個人街生（阮光銘《警政概論》）
衛生警察的職權十分，涉及清道、防疫、化驗、醫院、藥品、飲食、理發、浴堂、屠宰、娟妓、埋葬、禁煙等各個方面。我國現代執法制度下的衛生局、防疫站、食品藥品監督管理機關、公安機關、甚至出入境檢疫機關，都可以在衛生警察身上找到影子。
清末和北洋時期環境衛生的概念相當狹窄，主要是清道——保持街道清潔。警察的巡官、長警秉承區長、區員的指揮命令，負責管理市區衛生事務和清道夫役。“清道夫役”本身不是警察，只是領取工資的工人。這與目前建設機關行政權掌控下的環衛所的基本架構是相同的。
抗戰之前，上海于1928年設立“衛生巡長”，由公安局與衛生局合作設置；南京則與1934年設置“臨時衛生警察隊”，督促道路保潔，管理公共場所衛生。相關的警察組織法令也規定各級警察機關行政科有兼管衛生事務之責。后來國家陷入連續的戰亂，衛生警察基本消失了。
新中國建國后，負責道路清潔等事務的環衛機構，在很長一段時間里由衛生部門管理使用。改革開放后始劃為建設部門職權。
近代警察制度大多數現代行政權的胚胎。因此警察管理環衛，是很正常的。隨著行政權的分化，專門的衛生部門成立，相關的警察權必然隨之轉移。其實將環境衛生劃入建設系統，也是有道理的。“環境衛生”本身就是一個復合詞，既有環境，也有衛生。在人口密集的城市中，自然環境原有的自凈功能已經不敷使用，人工介入則是必然的。這就需要投入資金，建設和維護大量的市政公共設施，例如固定的排污管道、排水管道、垃圾處理廠等——行政法學上的人工公物。在這種意義上“環境”本身已經成為自然公物和人工公物的集合體。正是人工公物的在環境中所占成分增加和功能的依賴，造成了環衛職權職責的變遷。圍繞環境公物和環境設施公物的公物管理權、公物警察權、公物負擔，是不同性質的職權職責；建設行政部門負責公物管理權，建設行政機關掌控下的環衛事業單位，執行公物的養護“公物負擔”；因而相應的建設行政執法隊伍來行使公物警察權，是理所當然的。
近年來建設系統內“建管分離”的呼聲愈來愈高，很多地方單獨成立了城市管理局，將建成的公共設施（公物）交給城市管理局來管理使用和維護。建設部也將相關的公物實際管理權“下放”給地方人民政府（其實一直都在）。這再次說明，社會分工程度日見加深。在這樣的公物管理趨勢下，相關的公物警察權會不會要隨波逐流，面臨第四次變革？
二○○九年九月二十日
