[ 張智濤 ]——(2009-11-9) / 已閱17214次
人民法院訴訟費用管理制度的變遷與改革
張智濤
一、改革開放以來我國訴訟費用管理制度的發(fā)展與變遷
建國伊始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費辦法（試行） 》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)《關于法院業(yè)務費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務管理。
1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行） 》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費用征收制度和法院經(jīng)費保障問題密切相關，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。
�。ㄒ唬�1989年-1996年訴訟費用管理制度
1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）�！蛾P于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：
第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規(guī)費�？紤]到當時的財政困難，撥給法院的業(yè)務經(jīng)費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業(yè)務經(jīng)費的不足。
第二，高級人民法院統(tǒng)籌制度。根據(jù)暫行規(guī)定，地方各級人民法院所收的訴訟費用，可按一定比例上交給高級人民法院，用以統(tǒng)一購置必需的業(yè)務設備和適當補助其它困難地區(qū)法院的業(yè)務經(jīng)費。
第三，財務監(jiān)督制度。根據(jù)暫行規(guī)定，各級人民法院對于訴訟費用的收支，應接受財政、審計部門的監(jiān)督。并定期向上級人民法院和同級財政部門報送訴訟費用收支等情況。
�。ǘ� 1996年-1999年訴訟費用管理制度
1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號 ），該辦法自1996年1月1日起實行，《關于加強人民法院訴訟費用管理的暫行規(guī)定》同時廢止。 《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）的實施標志著我國法院財政制度進入新的階段。
《暫行管理辦法》明確規(guī)定，訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。該辦法在訴訟費用的收取、訴訟費用的使用和管理、訴訟費用的監(jiān)督和檢查三個方面對1989年以來形成的訴訟費用管理制度都有較大的改變和發(fā)展。
第一，訴訟費用的收取制度
《暫行管理辦法》明確規(guī)定各級人民法院收取訴訟費用，要嚴格按照國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。任何部門和單位均不得另行制定收費辦法，不得自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。訴訟費用的緩交、減交、免交，由主管院長批準；訴訟費用的收取實行確定收費部門（即審判業(yè)務部門）同具體收費部門（即財務部門）相分離的原則。這些規(guī)定基本上搭建起我國訴訟費用收取方面的基本框架。
第二，訴訟費用的使用和管理制度
《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領域實行“收支兩條線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預算內(nèi)資金結合使用。《暫行管理辦法》對訴訟費用的使用范圍作出規(guī)定，訴訟費用主要用于補充辦案所需業(yè)務經(jīng)費和事先征得同級財政部門同意的其他支出�！稌盒泄芾磙k法》對訴訟費用使用的審批制度，訴訟費用收取和使用情況的審核制度作出規(guī)定。在沿用《暫行規(guī)定》的高級人民法院統(tǒng)籌制度外，又規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度。
《暫行管理辦法》在《暫行規(guī)定》的基礎上進一步強化了訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度。
這一時期訴訟費用管理制度最大的變化，就是訴訟費用坐收坐支制度向訴訟費用收支兩條線制度的轉變。這種變化是在國家財政管理制度改革的大背景下發(fā)生的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費和罰沒收入的數(shù)字報財政，坐收坐支，實行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端。“從法院系統(tǒng)看，一些法院不嚴格執(zhí)行訴訟費收費和管理規(guī)定，隨意提高收費標準、擴大收費范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標的大的案件搶著辦，訴訟標的小的案件拖著辦。有的接受當事人的贊助，對幫助過法院建設的當事人給予”關照“。而經(jīng)濟、民事案件審理和執(zhí)行中與當事人同吃、同住、同行的“三同”行為，更是嚴重損害了審判機關的聲望和信譽，對公正審判有百害而無一利。這些行為既是對司法權的扭曲，又是對財政權的沖擊。” 司法的本質(zhì)精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責就是公正司法。如果不實行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費，彌補經(jīng)費不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導致利益驅動，損害司法正義。實行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護國家法制的權威和尊嚴。
1998年12月3日，財政部聯(lián)合國家計委、監(jiān)察部、高法院、高檢院、公安部、國家工商局發(fā)布《關于進一步加強落實“收支兩條線”規(guī)定工作的通知》（財公字[1998]267號 ）。該通知確立了貫徹落實“收支兩條線”的兩個標準，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標準； 二是財政部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標準。這一年，財政部、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局等六部門聯(lián)合召開全國電視電話會議，對貫徹落實“收支兩條線”工作進行專項部署。為了做好全國法院貫徹執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的工作，最高人民法院印發(fā)了肖揚院長在落實“收支兩條線”規(guī)定全國電視電話會議上的發(fā)言和《關于認真貫徹落實“收支兩條線”規(guī)定的通知》，表明了我國法院實施“收支兩條線”的決心，對具體實施辦法作出部署。同時，為《人民法院訴訟費用管理辦法》的出臺埋下伏筆。
�。ㄈ�1999年以來的訴訟費用管理制度
1、“收支兩條線 ”的進一步落實
1996年制定《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）時，“收支兩條線”還處在政策意識的層面，實踐中處于探索狀態(tài)，尚未完全成為一項制度實踐。為認真貫徹落實中央關于“收支兩條線”管理的決定，改進和加強人民法院訴訟費用的管理，更好地促進法院業(yè)務建設，1999年7月22日，財政部和最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用管理辦法》（公字[1999]406號 ）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標志著我國訴訟費用管理制度又進入一個新的階段。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》（以下簡稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費用管理辦法的基礎上，進一步落實、細化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規(guī)定，各級人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監(jiān)督和檢查方面都有新的發(fā)展。
第一，訴訟費用收取制度
按1996《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）的規(guī)定，審判業(yè)務部門確定收費的適用標準和具體數(shù)額后，由法院財務部門統(tǒng)一收取。1999《辦法》明確規(guī)定訴訟費用的收取實行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費用標準確定具體數(shù)額后，以書面形式通知當事人繳納訴訟費用；當事人憑人民法院開具的交費通知到指定銀行交費，并以銀行開具的收據(jù)作為已預交訴訟費用的憑據(jù)，到人民法院換領訴訟費用專用票據(jù)。按1996《暫行辦法》的規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用指定專人負責，定期將收取的訴訟費用和收費票據(jù)一并上交基層法院即可。1999《辦法》規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用，也要實行收繳分離。個別不便由指定銀行收取訴訟費用的特殊地區(qū)，可由人民法庭直接代收，但需經(jīng)省級財政部門和高級人民法院批準。
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