[ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱33817次
地方制度法專題：攤販管理的府際關(guān)系之立法政策
陳朝建
壹、前言
違規(guī)攤販如何管理的問(wèn)題，通常與違章建筑、交通違規(guī)案件處理并列為「都市三大毒瘤」；而且，如攤販管理未善加處理的話，還會(huì)導(dǎo)致攤販任意擴(kuò)增以及隨意設(shè)置，并造成市容臟亂、形象落后，更屬「后進(jìn)國(guó)家」的具體表征。
有鑒于此，關(guān)于臺(tái)灣地區(qū)攤販之管理規(guī)范，早年系以省市單行法規(guī)（如省市攤販管理規(guī)則等職權(quán)命令）[1]暨民國(guó)七十九年由行政院頒定之「改進(jìn)攤販管理問(wèn)題之具體處理措施」（性質(zhì)上系屬行政規(guī)則）為主要的執(zhí)行依據(jù)，惟為落實(shí)攤販之管理，且考慮該管理措施不惟涉及人民之權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)，本屬國(guó)家的重要事項(xiàng)或至少亦屬重要之地方自治事項(xiàng)范疇；因此，基于法律保留原則或地方自治條例保留原則之法治國(guó)家理念，應(yīng)以法律或自治條例加以規(guī)范。
單就此點(diǎn)而言，即涉及中央與地方之間立法權(quán)限劃分的問(wèn)題。尤其是，地方制度法施行之后，地方分權(quán)的聲浪高漲，故有關(guān)攤販之許可、管理及取締、攤販集中區(qū)設(shè)置與限制等事項(xiàng)，系屬地方政府主管機(jī)關(guān)之職權(quán)，加諸臺(tái)灣各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，及政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)差異不一的結(jié)果，如由地方政府自行制定自治條例，以為規(guī)范，更可收所謂的「因地制宜」之效果。
可是，諸多地方政府對(duì)以自治條例之制定形式、規(guī)范內(nèi)容與裁罰事項(xiàng)等，卻提出很多問(wèn)題以及窒礙難行之處，因此如為輔導(dǎo)及協(xié)助地方政府能夠順利推動(dòng)相關(guān)立法措施，并落實(shí)地方自治精神與輔導(dǎo)管理攤販之相關(guān)問(wèn)題，似有必要由中央做「框架式立法」或「引領(lǐng)式立法」，始得有效協(xié)助地方立法、政策規(guī)劃并執(zhí)行該項(xiàng)問(wèn)題之解決。
遺憾的是，行政院提交給立法院審議的「攤販條例（草案）」卻經(jīng)常因「屆期不連續(xù)原則」或行政院會(huì)議要求從長(zhǎng)計(jì)議之故，宣告無(wú)疾而終，迄今尚未完成立法。不僅如此，目前僅少數(shù)地方自治團(tuán)體完成攤販管理自治條例的立法，如：基隆市的攤販輔導(dǎo)管理自治條例、桃園縣的攤販管理自治條例、臺(tái)中市的攤販管理輔導(dǎo)自治條例（以及臺(tái)中市攤販集中區(qū)觀光夜市及主題市集設(shè)置辦法等自治規(guī)則）等[2]；即連法治水平程度較高的臺(tái)北市所擬定之「臺(tái)北市攤販管理自治條例（草案）」都尚未完成立法成立，遑論其它縣市、直轄市之立法進(jìn)度更屬緩不濟(jì)急，甚至偶而還會(huì)出現(xiàn)消極抵制的現(xiàn)象，導(dǎo)致攤販管理的府際關(guān)系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。
貳、攤販的定義與類型
必需說(shuō)明的是，本文所指的「攤販」并不同于「攤商」，系專指于戶外公共場(chǎng)所或公、私有土地之設(shè)攤營(yíng)業(yè)者[3]。
至于，「攤販集中區(qū)」則是指由主管機(jī)關(guān)公告指定特定區(qū)域供攤販集中營(yíng)業(yè)之場(chǎng)所。基此，如另依攤販營(yíng)業(yè)場(chǎng)地區(qū)分?jǐn)傌溨愋停纯蓞^(qū)分為：
（一）零星攤販：即經(jīng)個(gè)別核準(zhǔn)，而未于「攤販集中區(qū)」?fàn)I業(yè)之?dāng)傌湥嗫煞Q為個(gè)別攤販。
（二）集合攤販：即于攤販集中區(qū)或其它許可之區(qū)域（或路段），集體從事攤販業(yè)務(wù)者，另依其經(jīng)營(yíng)時(shí)段可分為：
（A）經(jīng)常性集合攤販：即于攤販集中區(qū)內(nèi)，以定時(shí)、定點(diǎn)方式經(jīng)常營(yíng)業(yè)者（例如臺(tái)北市華西街?jǐn)傌溂袇^(qū)之?dāng)傌湥?br>
（B）臨時(shí)性集合攤販：即于許可區(qū)域（或路段）內(nèi)[4]，以定時(shí)、定點(diǎn)方式臨時(shí)營(yíng)業(yè)者（例如于特定日如節(jié)慶、廟會(huì)等臨時(shí)設(shè)攤營(yíng)業(yè)之趕集式攤販、短期性特色主題市集等）。
參、攤販管理的府際權(quán)限劃分-以立法權(quán)為中心
整體而言，攤販管理的權(quán)限，如依「臺(tái)灣省攤販管理規(guī)則」[5]觀之，其主管機(jī)關(guān)在中央為經(jīng)濟(jì)部，在縣市則為縣市政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)市則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所。尤其是，依該規(guī)則之規(guī)定，縣市政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所另需肩負(fù)攤販之規(guī)劃、登記、發(fā)證及管理，甚至取締之權(quán)責(zé)。
不僅如此，商業(yè)登記法第四條固然規(guī)定「攤販」屬于小規(guī)模商業(yè)，得免依該法規(guī)定從事商業(yè)登記，但反面解釋之，攤販管理作為商業(yè)管制政策的范疇，則其主要權(quán)責(zé)管理機(jī)關(guān)在中央仍屬經(jīng)濟(jì)部；惟地方制度法第十八條、第十九條第七款第三目及第二十五條、第二十六條等另規(guī)定，直轄市、縣市得就工商輔導(dǎo)及管理的經(jīng)濟(jì)服務(wù)之自治事項(xiàng)（含攤販管理事項(xiàng)），制定自治條例或訂定自治規(guī)則予以規(guī)范，就此而言，直轄市政府、縣市政府對(duì)于攤販管理事項(xiàng)亦有管轄權(quán)責(zé)，甚且縣政府亦得依法規(guī)「委辦」給鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所管轄。
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