[ 劉建昆 ]——(2009-12-15) / 已閱7001次
前面是規劃，后面是征收——城市道路建設中的預定公物制度
劉建昆
城市道路的修筑工程，在世界各國均為公益事業。而道路工程往往涉及對土地及其地上物的征收。作為唐福珍案發生背景的，正是成都市有關方面修筑城市道路的行為。
臺灣地區的“公共設施保留地指定”，相當于法國的“公共道路劃界”，日本的城市規劃土地征收中“事業認定”（項目認定）。法國正規的征收程序，在行政階段包括事前公共調查、批準公用目的、具體位置調查和作出可轉讓決定四個步驟，王名揚認為：公共道路劃界實際上是一種“更方便更迅速的公用征收方式而沒有采取公用征收的正常程序”。因此，公共設施保留地的有關制度整體上也可以作為征收的一個步驟加以研究，而認為這實際上是一種征收的前置程序。其特點是：
1.在城市規劃區，依據城市規劃的抽象行政行為作出。臺灣地區《都市計劃法》規定：“都市計畫地區范圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路……”；法國“根據城市規劃而實施的劃界，不限于道路的調整和改進，也適用于新道路的開辟。”
2.行政機關得對該地塊實施建筑許可管制，并輔以警察權力打擊違法建筑。在法國“為了國有道路和高速公路的建設和改良，可以指定保留的土地，對保留土地不發給建筑許可證。”“行政機關在領發建筑許可證時，必須按照城市規劃進行。”臺灣地區《都市計劃法》第五十一條：“依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。”臺灣還專門制定了《都市計畫公共設施保留地臨時建筑使用辦法》。在日本經過項目認定后所有權人“其自身變更土地房屋的形態，新建、改建或增建或者大修房屋時，事先需要得到都道府縣知事的批準。否則不能請求相應部分財產的補償。”
3.原土地所有者負有建設上的不作為義務。臺灣地區《都市計劃法》第四十一條：“都市計畫發布實施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分區規定者，除準修繕外，不得增建或改建。”第五十一條：“依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。”在法國“上面已有建筑物和圍墻的土地，……劃界計劃立即發生
另一種效果:這個不動產因劃界而負擔一種衰退的役權(servitude de reculement)。就是說，該不動產的所有權者對于建筑物只能維持，不能加固以延長其存在的期間。”在日本“自項目認定告示發布之日起，任何人未經都道府縣知事的許可，禁止在項目設立地上從事會導致土地房屋形態改變等明顯影響項目運行的活動。”
4.條件成就后進入征收程序。在法國“在建筑物因衰退而摧毀，或因衰退造成危險，由行政機關命令摧毀時，該不動產成為光地，自動地成為道路的一個部分。”不動產所有者取得光地的補償金。“如果行政機關急需進行道路改建，或者不動產所有者愿意趁早轉讓時，行政機關和所有者可以協商移轉所有權，或由行政機關采取公用征收方式取得所有權。”日本則“自項目認定告示公布之日起，項目設立人就因此獲得了裁決申請權。項目設立人可以在此之后的1年之內，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。”
在臺灣地區《都市計畫法》第四十八條規定：“依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以征收或購買”。公共設施保留地的是否設置期限曾有過爭議。1988年修正的《都市計劃法》取消了原有的期限規定，1994年大法官釋憲亦認為：“無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使于期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計劃之整體。”但是遙遙無期的征收，在臺灣久為詬病。
從中也可見，雖然有急緩之別，在具體的法律制度上，大陸法系立法例倒是具有相當的一致性。
二○○九年十二月十四日
