[ 趙玉寶 ]——(2002-8-8) / 已閱95440次
我國稅收征管模式的完善及其探索
趙玉寶 張繼輝 袁曉東
(安徽財經大學法學院法學研究所)
[內容摘要]：稅收征管是整個稅務工作的前沿陣地和關鍵環節。為了建立適應社會主義市場經濟體制要求，符合我國國情，科學嚴密的稅收征管體系，確保稅收各項職能作用充分發揮，從1994年起在一些地方試行“納稅申報、稅務代理、稅務稽查”三位一體的稅收征管模式，到1996年建立以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查的新的征管模式。到本世紀來，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農村推進，力爭在2010年基本完成這項改革。
[關鍵詞]：稅收 征收管理 分稅制 事權與財權 征管模式
Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong
(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)
[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work; In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy. And that fit on country environment, that Can ensure our tax levy functions work fully; since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy, taxes checking ” Until 1996, We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection. Relying on the computer and internet technology. Levy focusly, checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country side step by step. And try our best to complete this reform basally in 2010.
[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode
一、我國稅收征管體制（systems）的歷史沿革
1994年稅收征管改革以前，我國傳統的稅收征管模式主要經歷了兩個階段：
先是50年代實行的征管專集于一身的稅式。也就是專戶管理稅式，是以專管員為核心的管理模式，它的特點是“一人進廠、各稅統管、征管、查合一”。其征收管理的組織形式表現為征管查由專管員一人負責，按經濟情況、行業或地稅等因素設置稅務工作崗位，根據納稅戶規模和稅收工作繁簡配置人員，對納稅戶進行專責管理：稅款征收方式為稅務人員上門催繳。我國自50年代至80年代，一直實行這種專戶管理的稅收征管模式。
80年代中后期，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，原有的征管模式與經濟的飛速發展，極不相適應，為此，國家稅務總局在1988-1994年進行了以建立征、管、查建立了分離模式為核心內容的稅收征管改革，在稅務機關內部劃分征收、管理和檢查的職能部門，實行征管權力的分離和制約，同時實行專業化管理、以提高征管效率。但是，這種改革仍然沒有突破50年代專管員管戶和上門收稅的傳統征收管理模式。
傳統的稅收征管體制主要存在以下缺陷：
（一）稅式轉換缺乏進度，使征納雙方難以適應新的征管局面。（二）規范化、科學化程度及征管質量均難以保證。（三）稅收征管體制未能從根本上跳出“征征收、輕管理、弱稽查”的舊有模式。（四）專戶管理員上門收稅的方式，不利于納稅人自覺納稅意識提高，使稅款征納中的權利義務關系處于扭曲狀態，同時分散了稅收稅務人員力量，削弱了稅務稽查工作的力量。（五）稅務機關職能部門之間出現扯皮與內耗現象。
在保持原有征管模式的同時，1994年又在一些方試行“納稅申報，稅務代理，稅務稽查”三位一體的稅收征管模式，意在取消專管員固定管戶制度，把納稅申報，中介機構的稅務代理和稅務機關的征管有機結合起來，形成一個相互依存，相互制約的整體。
1996年的新的稅收征管改革任務：建立以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查的新的征管模式。到本世紀來，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農村推進，力爭在2010年基本完成這項改革。其特點在于過去的分散型，狙放型管理到向集約型，規范型的管理轉變；由傳統的手工操作方式向現代化的科學征管方式轉變；由上門收稅向納稅人自行申報納稅轉變；由專管員管戶的“保姆式”，包辦式管理向專業化管理轉變。其中核心是管理機制轉變。
二、征管體制現狀
自1994年1月1日起，我國全面實施國務院《關于實行分稅制財征管理體制的決定》，分稅制是財征管理體制的目標稅式，同時也是稅收管理體制改革的重要內容。盡管目前作為稅收管理體制基本框架的法規性文件仍是1977年制定的《關于稅收管理體制的規定》但是在稅收收入占財征收入9%以上的今天，財征體制的改革必然牽動稅收體制的改革，分稅制下的稅收管理體制必然帶有其自身的特點。
分稅制是通過對稅種和稅收管理權限的劃分確立政府間財力分配關系的一種制度，以分稅制為基礎的分級財征，是國家財征管理體制的一種形式，它是分級財政管理體制最廣泛使用的收入劃分形式，世界上有許多國家都實行分稅制財政管理體制，而我國于1994年出臺了分稅制改革方案。從我國目前分稅制實踐來看，有三個特點：一個是它在一定程度上具有現代分稅制內容，如按分稅制的要求界定事權，財權，劃分稅種，分設中央稅與地方稅征管機構等等；二是仍然保留了企業所得稅按行政來屬關系劃分這條舊體制尾巴，與企業深化改革和專業化聯合趨勢的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當高，與比較徹底的分稅制表現出很大的距離。因此，我國目前的分稅制實際上是一種不徹底的分稅制，它只是建立了分稅制的一個基本框架，與規范、徹底的分稅制還有很大距離。隨著財征體制改革的不斷深化，必須逐步加以改進和完善，以便更多地體現分稅制的原則。
現行分稅制存在的問題：
（一）遺留許多舊體制的痕跡
1994年實行的分稅制，對進一步理順中央和地方的財征分配關系，克服財征困難，強化財征客觀調控功能，公平納稅負擔，轉換企業經營機制，建立適應社會主義市場經濟發展要求的財稅運行機制和財稅管理體制，都發揮了重要的積極作用，但是，為了減輕改革的阻力保證改革順利進行，新體制中保留了舊體制的一些不合理成份，或采取了一些變通辦法。 例如分稅制對企業所得稅的劃分，仍然沿用財征包干體制下的劃分方法，中央企業所得稅收入劃歸中央財征，地方企業所得稅收入劃歸地方財征。與此相應的是，舊體制下某些弊端也隨之被移植延續到新體制中來，甚至還誘發一些新矛盾，主要表現如下：
（1）采用基數法確定地方財征收支基數，既會把財政包干體制的一些弊端移植延續到分稅制中來，又有礙于中央財征收入比重的提高。
（2）企業所得稅(Corporate income tax)自然按企業隸屬關系分別劃歸中央和地方的做法，雖然可以明確地劃分中央收入和地方收入，但是由于地方政府對地方企業和中央企業往往產生親疏厚薄的心理，難免使地方政府為了保護地方稅源而侵濁中央稅基，不利于企業所得稅的硬化，也不利于企業公平競爭，并且會助長盲目投資，在經濟割據等地方保護主義，與社會主義市場經濟運行體制相違背。
（二）事權(affair right)與財權(control over wealty)的交叉貫通，劃分不清
事權和財權相結合，事權劃分是財權劃分的前提，以事權為基礎劃分各級財征的收支范以及管理權限，這是建立完善的，規范的，責權明晰的分級財征八進制的核心與基礎，而事權與財權交叉貫通，劃分不清，這是我國財征體制多年來一直存在的主要缺陷，也是這次分稅制改革所要解決的首要問題，但是1994年分稅制改革中由于種種因素制約，我們并沒有解決這個一直困擾我國財征體制改革的主要問題，而是把改革的重點放在劃分收入上，由于各級政府的事權不清，各級政府的職能范圍邊界不明，這使劃分各級政府的財力，財權，財責缺乏科學依據，而不得不沿用以歷史狀況和既成事實為基礎的基數法。
從現實情況來看，我國目前各級政府之間中權的劃分自然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態，中央政府到底擔負哪些職能，各級地方政府究竟又有哪些作用，其事權邊界是不明晰的。事權劃分是財權劃分的基礎，既然沒有這個基礎，而只是劃分財力，那么，這種分稅制也就只能是不完善的，不科學的，不規范的分稅制。
分稅制要求各級政府應在事權劃分的基礎上來確定各自的支出范圍，使事權劃分與支出范圍相一致并和財力相適應，但這次分稅制改革，在地方政府財征收入大量上交中央之后，中央與地方之間的事權劃分與舊體制基本相同，從原則上講，中央與地方政府的事權應該很清楚。如國防、外交、國家行政事業單位經費支出以及調控宏觀經濟和平衡地區經濟發展等由中央政府負責，而地區公共服務和一般社會管理事務由地方政府負擔，但現行分稅制運行中，自然沿用過去行政管理體制和計劃經濟體制的習慣做法，中央政府一方面包攬過多，經常是“上面清客，下面出線”，越俎代皰的事情相當普遍，這種各級政府職責范圍界定不清，分財力而不分事權的分稅制，必然導致中央與地方財力不清，事權與財權不相適應，從根本上講，不可能較為徹底地理順中央與地方之間分配關系，當然，我們不可否以中央與地方在某些投資項目及經費方面不可避免地存在交叉和重疊。因此，事權的劃分只能是相對，我們認為解決這一問題的思路應該是按照漸進式改革的方式，本著事權與政府職能轉變，企業機制改造市場機制建立以及政治體制改革相配套的原則先易后難，逐步劃清。
首先，在劃分三個層次：第一，劃分內外即劃分政府與企業和私人間的事權范圍，明確哪些歸政府，哪些歸企業和私人。第二，理順地方各級政府間關系，明確事權在省、市、縣鄉政府間劃分，第三，明確上下，即明確中央政府與地方政府之間的事權，確定哪些歸中央政府，哪些歸地方政府。
其次，進一步明確界定和劃分政府系統內的事權和相應的財產，具體說來，先劃清各級政府所擔負的政治、社會、以及公共品供給的事權邊界，然后再劃清各級政府抽負責的經濟事務邊界，最后過度到形成較完善，規范的事權與財權相結合的分稅制。
再次，完善事權與財權還必須考慮市場化進程，隨著市場化的推進，確認哪些事情市場已經做了，政府應當相應調整職能范圍。只有這樣，財政才可能隨體制條件，市場條件和技術條件的變化，適應準公共品的范圍的移動，推動增收節支，把資金投向政府應涉足的領域，提高財征資金的使用效益。
（三）轉移支付(transfer)模式不當，轉移支付(transfer)力度不是
我國現行財征轉移支付形式有稅收返還，體制補助，結算補助和專項補助（subsidy）等，其中，前三種形式屬于無條件財征轉移支付，專項補助屬于有條件財征轉移支付。但是我國目前采取的主要形式是稅收返還，既無條件財征轉移支付形式。從實行運行來看，這種形式對彌補地方一般性財力不足，實現縱向平衡發揮了重要作用。但也存在一些問題，第一，政策引導能力不強，不利于國家實施宏觀調控，第二，不利于節約支出和提高財征資金使用效率，第三，不利于發揮地方政府的積極性，總之，目前采取這種以無條件為主的收入分配型財征轉移支付形式具有非常規范性和過渡性質，它無法解決復雜的現實問題，因此迫切需要加以改革。
轉移支付模式的再選擇：
國際轉移支付的稅式有兩種，一是單一縱向轉移支付制度，另一種是以縱向為主，縱橫交錯的轉移支付制度。其中橫向轉移支付是解決橫向非均衡問題，縱向轉移支付側重于解決縱向非均衡問題，單一縱向橫式操作簡便，其有穩定性和透明度，但對下級政府強制色彩較濃，縱橫交錯模式，由于地方政府參與了轉移支付過程，體現了地區間相互支援關系，有利于鼓勵先進，鞭策后進，操作復雜。從今后發展角度看，我國的長遠目標應是采取縱向為主縱橫交錯的轉移支付制度，但在現階段，根據我國的具體國情和多種因素制約，需要先致力于完善縱向轉移支付形式，有利于中央政府調控和調動地方政府積極性，偏重效率的宏觀調控型財征轉移支付模式，要健全科學規范的轉移支付制度需要考慮以下兩點：第一，轉移支付規模要適度，并保持一定彈性，具體說來，一要考慮中央財征的承受能力，二要考慮地方行政事業的需求。第二，轉移支付要趨于規范。
三、稅收管理權和權限（limits of authority）的確立
稅收管理體制是在各級政府之間，主要是在劃分中央與地方之間劃分稅收收入，稅收管理權限和稅收立法權的制度，它是國家稅收制度的組成部分，也是國家財征管理體制的重要組成部分。其實質是體現中央與地方各級政府之間，在行使課稅及其管理權，立法權過程中的權力分配關系。稅收管理權是指貫徹執行稅法擁有的權限。它實質上是一種行政權力，屬于政府及其職能部門的權限范圍，他可以分為兩大類：一是稅收立法權；二是稅種開征停征權，是指稅目增減，稅率（Tax Rate）調整和減免權。由于世界各國政治制度和經濟制度發展情況的不同，分稅制的具體內容也不盡相同，主要體現在稅收管理體制，地方稅種的劃分，稅收征管三大方面上。
（一）稅收管理體制的國際比較
按照中央與地方稅收管理權限和范圍劃分，稅收管理體制基本上有四種模式；
一是以美國為代表的分散立法，稅源共享模式；二是以日本為代表的集中稅權，分散事權模式；三是德國為代表的稅權集中，稅種共享模式；四是以英國為代表的大權集中，小權分散的模式。盡管各國稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們共同規律也是很明顯：A，分稅制是建立在稅收管理體制核心，是當今世界上多數國家普遍采用一種方法，B，實行適度分稅制的國家，既設中央稅，地方稅，又設共稅，稅收管理權限集中在中央，地方管理權限較少；C，實行徹底分稅制的國家只設中央稅地方稅，不設共享稅。而且中央與地方的稅收立法，管理，征收也完全分開，地方的稅收管理權限相對較大；D，不論是徹底分稅制國家，還是中央適度分稅制國家，不論是聯邦制國家還是中央集權國家，中央和地方稅收的管理權限劃分都是根據自己的歷史、政治、經濟的具體情況而定，不能一概而論；E，分稅制國家制國家財權與事權相對應，稅權與事權則不對應，征稅權定國家介入國民收入的一項手段，由此取得的財政收入可以通過稅收上繳，稅收返還，轉移支付等方式在各級政府間進行分配；F，國際上實行分稅制國家，都在法律上明確中央稅收的優先課征權，以及執法的優先地位，如美國聯邦政府，州政府，地方政府都征收個人所得稅，法人所得稅，州政府和地方政府征收所得稅只能按照聯邦國稅局確定的所得稅額征收，不得另行核定。
（二）建國以來，我國稅收管理體制的歷史發展
建國以來，根據各個不同時期的政治經濟情況，與財征管理體制相適應，稅收管理體制有五次較大的變動：
1．第一次是1950年全國稅政集中統一，各項稅法由中央制定，稅種的開征與停征，稅目，稅率的增減調整，都只由中央集中掌握。
2．第二次是1958年稅收管理權限的較大下放，凡屬可由省、市、自治區管理的稅收，都交給省、市、自治區管理。
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