[ 張閃閃 ]——(2010-3-11) / 已閱10986次
對村干部“涉土”犯罪的定性分析與思考
張閃閃
隨著經濟社會的發展和城鄉一體化的不斷推進，農村大量土地被征用，許多行政村獲得了數額巨大的土地征收補償款，此筆款項系失地農民未來的生存和發展的依托和希望。如何管理和使用好這筆群眾的“生存錢”和“發展錢”，事關廣大失地農民的切身利益和社會的穩定。但是，由于缺乏有效的投資途徑，加上制度和監管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”爭搶的“唐僧肉”。并由此引發了司法適用上的困惑，雖然，2000年4月29日，全國人大常委會第九屆十五次會議通過了《關于刑法第九十三條第二款的解釋》，以立法解釋的形式把村委會等農村基層組織人員協助人民政府從事“七種行政管理工作”，包含“土地征收補償費用的管理”納入“其他依照法律從事公務的人員”。這一解釋的出臺，使得村委會等農村基層組織人員的身份有了一定的明晰。但在司法實踐中，由于征地補償費的構成不同、流轉過程階段的不同，其資金屬性亦不相同。再加上村干部在征地補償費流轉的各個階段其工作性質、主體身份可能發生變化，這些使得村干部在涉嫌土地征收補償費犯罪的認定上存在分歧，是構成貪污罪和挪用公款罪，還是職務侵占罪和挪用資金罪？這些又再次引發了法學界和司法實務界的論爭。 對這一問題的解決，也關系到檢察機關對案件的管轄。
觀點整理
第一種意見認為，只要是涉及到對農村“土地征收補償費用的管理”的案件，就符合全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》的規定，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條規定的“其他從事公務的人員”：（一）……（四）土地征收補償費用的管理：……因此，對于村民委員會等農村基層組織人員非法占有、侵吞、挪用而構成犯罪的，一律按“其他依照法律從事公務的人員”論，故而構成貪污罪或是挪用公款罪。
第二種意見認為，對農村“土地征收補償費用的管理”不能簡單的從全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》的字面去理解，而應按照土地征收補償費用的支付與分配情況來劃分案件的性質。
第三種意見認為，確認案件性質的關鍵是確定“土地征收補償費用的管理”的階段及款項的性質，前面兩種意見只是對全國人大常委會立法解釋的片面理解。
第四種意見認為，案件性質的確認確實與“土地征收補償費用的管理”的階段及款項性質有關，但問題的關鍵還在于確認對款項的管理是屬于協助人民政府從事行政管理工作，還是屬于村民自治范圍內的事務。
認真分析以上幾種意見，可以看出，他們是從不同角度來分析案件的性質的。第一種意見是把問題簡單化，單純從全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》出發，機械的理解立法規定，而未領會立法解釋的精神。實踐操作中，土地征收補償費用的管理問題錯綜復雜，土地征收補償費用的構成不同、流轉過程階段不同，其資金屬性亦不同。還有村干部在征地補償費支付過程的不同階段，其工作性質、主體身份可能變化。正因為如此，全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》出臺后，并未平息村干部在涉嫌土地征收補償費犯罪的認定上的爭論。第二種意見看到了土地征收補償費用的支付和分配階段對案件定性的影響，確實，土地征收補償費用由于構成不同，在支付和分配前后其資金屬性亦會不同。這是從犯罪對象角度進行的論證。第三種意見提出土地征收補償費用的管理這個階段對款項的性質的影響，亦即村干部在涉及土地征收補償費用的過程中，并非全是進行管理。第四種意見對村干部對款項的管理是否屬于協助人民政府從事行政管理工作提出了質疑。第三種意見和第四種意見則是從犯罪主體角度進行的論證。以上意見雖然立論角度不同，但其實都看到了對村干部在土地征收補償費用涉嫌犯罪問題上影響定性的兩個很重要的因素，即犯罪主體和犯罪對象問題。所以，歸根結底，爭論的焦點集中于兩點：一是犯罪主體問題。村基層組織人員是否屬于“其他依照法律從事公務的人員”。二是犯罪對象問題。“土地征收補償費”是貪污罪和挪用公款罪的犯罪對象，還是侵占罪和挪用資金罪的犯罪對象。對此，筆者將在下面進行探討。
法理評析
要正確認定村民委員會等村基層組織人員涉嫌征地補償費犯罪的性質，需要區別不同情況，具體問題具體分析。明晰各個階段、各個部分土地征收補償費用的性質，以及村民委員會等村基層組織在各個階段的主體身份。
一、 犯罪對象問題分析
在貪污罪、挪用公款罪與職務侵占罪、挪用資金罪的認定上，一個重要的區別點在于：犯罪對象是否為公共財產。《刑法》第九十一條明確規定了公共財產的范圍：（一）國有財產；（二）勞動群眾集體所有的財產；（三）用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產。在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。
《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定了征地補償費用的構成：1、土地補償費；2、安置補助費；3、地上附著物和青苗的補償費。征地補償費用在流轉過程的不同階段，即在支付前后（進入村財務賬目）和分配前后的屬性是不同的。從土地征收補償費用的來源看，凡經政府批準征地以及轉讓給國有單位用地所得到的補償費用，其款項主要來源于政府或國有單位，因此，在進入村財務賬目之前，征地補償費用屬于國有財產，對此沒有異議。但是，在進入村財務賬目之后，則需要具體分析。
首先，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定：“土地補償費歸農村經濟組織所有”。因此，土地補償費支付后，即進入村財務賬目后，就屬于村民委員會集體所有，系集體所有的公共財產。
其次，地上附著物和青苗補償費按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定：“地上附著物和青苗的補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有”，因此在分配后顯然歸附著物和青苗所有人所有，屬于私人財產，對此不可能成立村民委員會等村基層組織人員的職務犯罪。至于在進入村賬務賬目之后分配給所有人之前，村基層組織對此只是協助人民政府進行暫時管理，沒有所有權，根據刑法第九十一條的規定：在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論，因此屬于公共財產。
最后，征地安置補助費的情況比較復雜。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定：征地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置的補助費支付給集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。可見，征地安置補助費支付后可以分為三種情況：一是需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用，屬于集體所有的公共財產，成為貪污罪和挪用公款罪的犯罪對象。二是由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；三是不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人員的保險費用。后兩種情形在支付后，屬于個人財產，村民委員會等村基層組織人員的職務犯罪構成客體已經不復存在了。因此，后兩種在費用分配或者處置后不涉及農村基層組織人員的職務犯罪問題。而第一種由農村集體經濟組織管理和使用的征地安置補助費則成為關于適用立法解釋爭議的焦點。
安置補助費的性質到底如何？安置補助費是由省級以上人民政府確定的。按照土地管理法實施條例規定，征地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應加強對安置補助費使用情況的監督。可見，農村集體經濟組織對安置補償費只是享有管理和使用權，而非所有權。安置補償費只能用于失地農民的安置，而不能用作其他。同時，對安置補償費的使用情況，鄉鎮人民政府享有監督權。這里的安置補償費，其實質應理解為安置基金，屬于公款性質。①因此，在征地安置補助費支付進入村賬務賬目后未作處置前，可以成為貪污罪和挪用公款罪的犯罪對象。
二、犯罪主體問題分析
貪污罪和挪用公款罪的犯罪主體都是國家工作人員。關于國家工作人員的范圍，包括四類：1、在國家機關中從事公務的人員；2、在國家機關之外的其他國有單位從事公務的人員；3、國家機關以及其他國有單位委派到非國有單位從事公務的人員；4、其他依照法律從事公務的人員。農村基層組織人員不是國家工作人員，全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》的規定，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條規定的“其他從事公務的人員”：（一）……（四）土地征收補償費用的管理：……因此，對于村民委員會等農村基層組織人員只有在從事全國人大常委會解釋規定的事務，才存在依法從事公務的可能，才能成立以國家工作人員論的職務犯罪。從中可以發現，“從事公務”是判斷是否屬于國家工作人員或是以國家工作人員論的核心要素。所謂“公務”，主要表現在與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動。可見，要正確認定犯罪主體，關鍵是看村民委員會等村基層組織人員在土地征收補償費用的管理的整個過程中（進入村財務賬目之前和之后）是否都是協助人民政府從事行政管理活動，亦即是否屬于從事“公務”范疇。
在司法實踐中，農村關系相對比較復雜，村干部處理事務既有日常的村集體事務，又有協助政府從事行政管理職能事務，而且人民政府與基層村組織之間往往又沒有明確的特別是書面的委托關系，所以，難以區分村干部所從事的具體事務是否屬于協助人民政府從事行政管理。②村民自治事務與“公務”并不是截然分開的，兩者往往交織在一起，使得管轄權相對模糊。
征地補償費用在支付前和支付中，即未進入村財務賬目之前，如果被村民委員會等農村基層組織人員非法占有、侵吞、挪用而構成犯罪的，按“其他依照法律從事公務的人員”論，符合構成貪污罪和挪用公款罪的犯罪主體資格，對此幾乎沒有什么爭議。但是征地補償費用支付到位后，即進入村財務賬目之后，村民委員會對該筆款項的管理、分配，是屬于協助人民政府從事行政管理工作，還是履行村自治管理的職責，對此則存在意見分歧。
從上面第一部分對犯罪對象的分析，已經得出土地補償費在支付進村財務賬目后，即名正言順地成為集體財產。《中華人民共和國土地管理法實施條例》也未明確規定市、縣、鄉鎮一級對此款項的使用情況的監督，其與村基層組織在土地補償費的關系上告一段落。而根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條的規定：……村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產……。因此，農村基層組織人員對此項費用的管理應當屬于自治或者經營事務，而非協助人民政府從事行政管理工作的公務。此種情況下，農村基層組織人員也就不屬于“其他依照法律從事公務的人員”的范圍。涉嫌犯罪的，不具有貪污罪和挪用公款罪的主體資格。
安置補助費是由省級以上人民政府確定的，其實質應理解為安置基金，屬于公款性質，這在之前犯罪對象部分已有論述。再加上土地管理法實施條例規定，征地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應加強對安置補助費使用情況的監督。可見，對安置補償費的使用情況，鄉鎮人民政府享有監督權，其與村基層組織在此筆款項的關系上并未終結，村基層組織對安置補償費的管理和使用，是在鄉鎮人民政府的監督之下。因而，可以確定，村民委員會等基層組織人員對安置補償費用的管理和使用實際上是協助人民政府從事安置補償費管理工作，屬于公務行為。此種情況下，農村基層組織人員也就屬于“其他依照法律從……事公務的人員”的范圍。涉嫌犯罪的，具有貪污罪和挪用公款罪的主體資格。
通過上述對犯罪對象和犯罪主體的具體分析，村民委員會等村基層組織在“土地征收補償費用”的問題上涉嫌犯罪的性質有了一定的界定，對此類案件的管轄權有了進一步的明晰。但是，由于征地補償費用的構成比較復雜，各類款項混淆的情況又比較常見，在辦案實踐中，被侵占挪用的款項具體屬于哪一部分往往爭議較大，有時又很難界定。筆者認為，這一問題應該具體分析具體對待，對被侵占挪用的款項性質確實難以界定的，只要其中有“土地補償費”的成份，則不能排除國有或集體財產被侵害的可能，檢察機關就應該加以查處。當然，在辦案過程中，如果發現不屬于檢察機關管轄的，再及時移送其他部門依法處理。這有利于最大限度地打擊遏制村民委員會等農村基層組織人員在征地補償款問題上的犯罪，從而維護農村社會穩定，保障農村經濟健康發展。
參考文獻：
① 參見劉巖《“土地征收補償費用的管理”案件管轄權確認問題淺探》，載法學研究，2004.
② 參見倪集華、王家亮《對我省檢察機關查處村干部涉土犯罪案件情況的調查》
（作者單位：浙江省嵊州市人民檢察院 電話：（0575）83111379 郵 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）
