[ 左明德 ]——(2010-3-13) / 已閱12968次
省級人民政府不能以規(guī)范性文件限制或剝奪勞動者依法應享有的工傷保險待遇
左明德
勞動部于1996年8月12日發(fā)布（1996年10月1日施行）的《企業(yè)工傷保險試行辦法》第二十八條規(guī)定：“由于交通事故引起的工傷，首先應當按照《道路交通事故處理辦法》及有關(guān)規(guī)定處理。交通事故肇事者已經(jīng)支付了醫(yī)療費.喪葬費.護理費.殘疾用具費.誤工工資.死亡補償費.殘疾生活補助費的，企業(yè)或者工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)不再支付相關(guān)工傷保險待遇；交通事故肇事者支付的交通事故賠償待遇低于相關(guān)工傷保險待遇的，由企業(yè)或者工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)補足其差額”。據(jù)此，1996年10月1日以后發(fā)生的因交通事故引起的工傷，勞動者不能既享受交通事故賠償待遇，又同時享受工傷保險待遇(即所謂的不能享受雙重賠償)。在這里，勞動部限制了部分勞動者的工傷保險待遇。但是，國務院于2003年4月27日發(fā)布(2004年元月1日施行)的《工傷保險條例》則取消了上述限制性規(guī)定。據(jù)此，我們可以這樣理解：自2004年元月1起，因交通事故引起的工傷，勞動者即可以向交通事故肇事者索賠，還可以同時向工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)或用人單位主張工傷保險待遇(即所謂的可以享受雙重賠償)。這對勞動者來說是一個好消息。但且慢高興,不出數(shù)月，部分省市人民政府陸續(xù)發(fā)文限制勞動者的工傷保險待遇。某省政府(2003年12月22日發(fā)布)《關(guān)于貫徹<工傷保險條例>的實施意見》（某府發(fā){2003}42號）第十條規(guī)定：“職工上下班途中受到交通機動車事故傷害，或者履行工作職責和完成工作任務過程中遭受意外傷害，按《條例》規(guī)定認定為工傷和視同工傷的，如第三方責任賠償?shù)南嚓P(guān)待遇已經(jīng)達到工傷保險相關(guān)待遇標準的，用人單位或社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不再支付相關(guān)待遇；如第三方責任賠償?shù)陀诠ｋU相關(guān)待遇，或因其它原因使工傷職工未獲得賠償?shù)�，用人單位或社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應按照規(guī)定補足工傷保險相關(guān)待遇.”（以下簡稱《實施意見》）。省政府的一紙《實施意見》又將勞動者剛剛?cè)计鸬南Ｍ麚錅纭９P者認為《實施意見》有以下不妥之處：
一．《實施意見》混淆了侵權(quán)之債與合同之債的區(qū)別，錯誤地將勞動者向交通事故肇事者或意外傷害事故責任者索賠后又要求享受工傷保險待遇視為雙重賠償。
勞動者接受交通事故肇事者或意外傷害事故責任者賠償后又主張工傷保險待遇，從表面上看好象是一事二賠， 其實不然。勞動者上下班途中受到交通機動車事故傷害，或者履行工作職責和完成工作任務過程中遭受意外傷害，就與交通事故肇事者或意外傷害事故責任者之間形成了一個人身損害賠償?shù)姆申P(guān)系。這種傷害經(jīng)依法認定為工傷和視同工傷后就在勞動者與工傷社會保險經(jīng)辦機構(gòu)或用人單位之間又形成了一個工傷保險合同賠償?shù)姆申P(guān)系。前者是侵權(quán)之債，后者是合同之債，不能混為一談。
1．勞動者向交通事故肇事者或意外傷害事故責任者索賠是基于雙方存在一個人身損害賠償?shù)姆申P(guān)系，應適用侵權(quán)法，屬私法范疇。
2．勞動者向用人單位或社會保險經(jīng)辦機構(gòu)主張工傷保險待遇是基于雙方存在一個(工傷保險)合同法律關(guān)系而言的，是因其(依法應由用人單位)支付了工傷保險費而應取得的對價，應適用《勞動法》和《工傷保險條例》的規(guī)定，屬公法范疇。
用人單位參加工傷保險并支付了工傷保險費后，在勞動者與用人單位和工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)之間就形成了一個事實上的(工傷保險)合同法律關(guān)系。與一般商業(yè)保險合同不同的是，工傷保險合同帶有很強的行政性。這種行政性表現(xiàn)在一是訂立工傷保險合同的強制性，即用人單位必須參加工傷保險而不是象一般商業(yè)保險合同那樣由當事人自由選擇訂立或者不訂立；二是表現(xiàn)在工傷保險合同的很多條款是由法律.法規(guī)直接規(guī)定而不是由當事人協(xié)商約定的。盡管具有很強的行政性，但工傷保險合同仍然具有一般商業(yè)人壽保險合同的基本屬性：即投保人交付保險費，當被保險人出現(xiàn)合同約定(法律規(guī)定)的人身傷亡事故時，不論被保險人是否已從第三人處得到部分或者全部賠償，都應由保險人按照約定(法律規(guī)定)支付保險金。
因此,“職工上下班途中受到交通機動車事故傷害，或者履行工作職責和完成工作任務過程中遭受意外傷害，按《條例》規(guī)定認定為工傷和視同工傷的”， 交通事故肇事者或意外傷害事故責任者賠償后，勞動者再主張工傷保險待遇是因不同的法律關(guān)系而產(chǎn)生的不同的民事債務，不屬一事二賠。
二．《實施意見》限制或剝奪了勞動者依法應享受的工傷社會保險待遇。
《工傷保險條例》規(guī)定勞動者因工受傷,只要經(jīng)勞動保障行政部門認定為工傷或視同工傷,工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)或用人單位就應當按照《工傷保險條例》第五章的規(guī)定支付工傷保險待遇。據(jù)此，經(jīng)勞動保障行政部門認定為工傷或視同工傷是勞動者享受工傷保險待遇的唯一條件。《實施意見》卻增加了一個條件：“第三方未予責任賠償或賠償額低于工傷保險待遇的”。這個增加條件導致部分勞動者不能或者不能足額享受工傷保險待遇，限制或剝奪了勞動者依照《中華人民共和國勞動法》和《工傷保險條例》規(guī)定應享受的工傷社會保險待遇。
三．《實施意見》超越權(quán)限限制或剝奪勞動者依法應享受的工傷社會保險待遇，屬越權(quán)行政,因而是無效的。
省級人民政府有無權(quán)力限制或剝奪勞動者依法應享受的工傷保險待遇呢？筆者的答案是否定的。
(一).省級人民政府無權(quán)在法律. 行政法規(guī)、地方性法規(guī)的授權(quán)之外自行制訂規(guī)定。
中華人民共和國立法法第七十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：
1. 為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；
2. 屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項�！�
據(jù)此, 省級人民政府只能在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章，根本不能在未得到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的情況下自行制定規(guī)范性文件。
(二).法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有沒有授權(quán)省級人民政府對勞動者享受工傷社會保險待遇的條件作出規(guī)定呢?
首先，法律沒有授權(quán)省級人民政府制訂勞動者享受工傷社會保險待遇的條件的規(guī)定。
《中華人民共和國勞動法》第七十三條第三項規(guī)定：“勞動者享受社會保險的待遇和條件由法律和法規(guī)規(guī)定”。
工傷保險是社會保險之一。《實施意見》只是省級人民政府的規(guī)范性文件，既不屬法律，也不屬法規(guī)，根本無權(quán)制訂勞動者享受工傷社會保險的條件，更不用說制訂限制或剝奪勞動者享受工傷社會保險的條件了。省級人民政府只能就執(zhí)行《中華人民共和國勞動法》和《工傷保險條例》的規(guī)定制訂規(guī)章（注意是規(guī)章而不是規(guī)范性文件）。即只能在《工傷保險條例》的授權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定，而不能拋開《中華人民共和國勞動法》和《工傷保險條例》的授權(quán)自行任意限制或剝奪勞動者依法應享受的工傷社會保險待遇。
其次, 行政法規(guī)也沒有授權(quán)省級人民政府制訂勞動者享受工傷社會保險待遇的條件的規(guī)定，更沒有授權(quán)省級人民政府增設(shè)勞動者享受工傷社會保險待遇的條件。
《工傷保險條例》只是在第三十四條.第三十五條授權(quán)省級人民政府制訂一次性工傷醫(yī)療補助金和傷殘就業(yè)補助金的具體標準，在第三十七條授權(quán)省級人民政府制訂一次性工亡補助金的具體標準，在第三十八條授權(quán)省級人民政府制訂傷殘津貼.供養(yǎng)親屬撫恤金.生活護理費的調(diào)整方法。除此之外, 《工傷保險條例》就未再授權(quán)省級人民政府制訂勞動者享受工傷社會保險待遇的任何權(quán)力。其實,《工傷保險條例》的以上幾條授權(quán)都只是對勞動者享受工傷保險待遇標準（請注意這里是標準）的授權(quán),而不是對勞動者享受工傷保險待遇的條件的授權(quán)。
再次, 地方性法規(guī)也沒有授權(quán)省級人民政府對勞動者享受工傷社會保險的條件作出規(guī)定。
某省人民代表大會及其常務委員會沒有制訂有關(guān)勞動者享受工傷社會保險待遇的標準和條件的地方性法規(guī)，更沒有授權(quán)省級人民政府增設(shè)勞動者享受工傷社會保險待遇的條件。
綜上，既然《中華人民共和國勞動法》規(guī)定省級人民政府無權(quán)對勞動者享受工傷社會保險待遇的條件作出規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)又沒有授權(quán)省級人民政府對勞動者享受工傷社會保險待遇的條件作出規(guī)定,《實施意見》卻在沒有得到授權(quán)的情況下增設(shè)勞動者享受工傷社會保險待遇的條件，限制或剝奪了勞動者依法應享受的工傷社會保險待遇，依照《中華人民共和國立法法》第七十三條和《中華人民共和國勞動法》第七十三條第三項規(guī)定,，四川省政府《關(guān)于貫徹<工傷保險條例>的實施意見》（某府發(fā){2003}42號）第十條規(guī)定屬越權(quán)行政，明顯違法，依法應屬無效。
四．《實施意見》與《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》.《中華人民共和國職業(yè)病防治法》.《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》. 《工傷保險條例》.《最高人民法院關(guān)于因第三人造成工傷的職工或其親屬在獲得民事賠償后是否還可以獲得工傷保險補償問題的答復》的規(guī)定相抵觸。
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