[ 王明水 ]——(2010-6-27) / 已閱12086次
試論宅基地使用權
王明水
【內容提要】宅基地使用權是用益物權的一種，我國現階段調整宅基地使用權的法律規范數量極少，且大部分是一些規范性文件，效力層次比較低。《物權法》雖把宅基地使用權作為獨立的一章加以規定，也僅有四個條文，規定比較簡單，無法涵蓋宅基地使用權的諸多內容。本文通過對宅基地使用權的概念特征、宅基地使用權設定、變更的生效條件和現階段宅基地使用權能否流轉等問題進行了探討，并對農村宅基地使用權制度的完善提出了看法。
【關鍵詞】宅基地使用權 設定 流轉 法律思考
宅基地使用權是用益物權的一種，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），以專章的形式規定了“宅基地使用權”。宅基地使用權不僅關系到農民群眾的切身利益，而且關系到農村的穩定和繁榮，關系到著國家和社會的可持續發展。因此，研究和探討宅基地使用權，對全面地保護農民的利益，促進農村經濟的發展和農民生活水平的提高有著十分重要的意義。
一、 宅基地使用權的概念及其特征
宅基地屬于集體建設用地的一種。宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的在農村集體所有的土地上建造個人住及其附屬設施的權利。宅基地使用權是用益物權的一種，宅基地包括建有房屋的和將要建造房屋的空白宅基地，其所有權歸集體經濟組織，農村村民只有使用權。《物權法》第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有的占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”概括起來，宅基地使用權有以下幾個特征：
1、主體的特定性。宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織的成員，只有集體經濟組織內的成員和農戶才有資格向其所在的集體經濟組織申請農村宅基地使用權。城鎮非農業戶口的居民以及集體經濟組織以外的人一般不能申請宅基地。
2、設定的限制性。根據現行的土地管理法規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。
3、權利的福利性。農村村民取得宅基地使用權基本上是無償的或僅支付很少的費用，只要符合法定的申請條件,就可以取得宅基地使用權，獲取基本的生活條件。當農村村民在取得農村宅基地使用權后可以世代使用，并且這種使用是受法律保護的,任何單位和個人不得隨意侵犯，且宅基地上的房屋消滅后,使用權人對宅基地的使用權仍然存在,可以重新建造房屋。目前，在我國農村還有很多農民居住在世代相傳的“老宅子”里。這種宅基地使用的無償性和永久性，表明宅基地使用權具有一定的福利性質。
二．宅基地使用權取得、變更的生效要件
根據現行的法律規定，我國宅基地使用權的取得、變更采用的是登記對抗主義，而非登記生效主義。宅基地使用權不以登記為生效要件，未經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，無需進行變更或注銷登記：
1、我國現行法律沒有規定登記是設定宅基地使用權的生效要件，未經登記，宅基地使用權依然生效。《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律和國家的有關規定。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第62條第三款規定：農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。安徽省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法第44條第二款規定：農村村民建住宅，由本人提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員討論同意，鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準；其中，占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理農用地轉用審批手續。從上述宅基地使用權設定的法律規定看，宅基地使用權只要經過鄉（鎮）人民政府審核，縣級人民政府批準即可，沒有規定設定宅基地使用權以登記為生效要件。宅基地使用權和建設用地使用權同屬于用益物權，但《物權法》第139條就明確地規定了設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用人發放建設用地使用權證書。
2、宅基地使用權人可自愿申請宅基地使用權登記。現行的土地管理法規雖然沒有設立宅基地使用權必須登記的法律規定，但當事人根據具體情況，自愿申請宅基地使用權登記的，應給以登記。國土部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）中就提出了加強農村宅基地記發證的要求。根據該通知精神，市、縣國土資源管理部門在村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，提出了要加快農村宅基地土地登記發證工作，以充分發揮地籍檔案資料在宅基地監督管理上的作用。《物權法》第155條規定： 已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。可見，土地管理相關法規鼓勵當事人申請宅基地使用權的登記。
3、宅基地使用權的變動以占有為其公示方法。宅基地使用權是物權的一種，屬于不動產權利，依據物權法的規定，不動產物權以登記為其公示方法，但現行法規沒有規定宅基地使用權的登記制度。究其原因，主要是宅基地使用權的主體在現行法下僅限于本集體經濟組織的成員，相互熟悉，再加上現行法律限制宅基地使用權的流轉，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其對相應范圍內的宅基地享有使用權，因此，宅基地使用權的變動可以以占有為其公示方法，但已經登記的宅基地使用權變動的，應按《物權法》第155條規定及時辦理變更登記或注銷登記。
三、宅基地使用權現階段具有不可流轉性
對于農村宅基地使用權能否轉讓，學界有不同的觀點，有的學者認為，宅基地使用權可以在城鄉之間自由轉讓；反對者則主張，農村宅基地使用權不能在城鄉之間轉讓，只能在農村集體經濟組織內部進行。筆者通過對現行土地管理法規的研究，認為我國現階段禁止農村宅基地的流轉，宅基地使用權不能進入通常的民事流轉或交易。
1、現行法規嚴格限制宅基地使用權的自由流轉。《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。根據該條規定，宅基地的使用權不可以轉讓。《物權法》第一百八十四條下列財產不得抵押之第二款規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外”，我國《擔保法》第三十七條也早已作了相應的規定，不允許以宅基地使用權設定抵押。1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第二款規定：“農村的住宅不得向城鎮居民出售。”2004年12月24日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”通過以上規定可以看出，現行法律確定宅基地使用主體僅限于農民，無論宅基地及建于其上的房屋均不得向外轉讓。《土地管理法》第62條第四款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”國土資源部2004年發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：“宅基地轉讓須符合規定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經濟組織成員，我國農村宅基地使用權一般在本集體經濟組織內部轉讓。”根據以上規定確定：我國宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得轉讓、不得出租，宅基地使用權人享有的權利僅限于占有和使用。
2、農村宅基地的福利性質及社會保障功能，不允許農村宅基地在城鄉之間自由轉讓。目前，我國農村宅基地制度具有確保農民的基本生活居住條件，最終維護農村社會秩序的穩定的意義。根據現行的土地管理法規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，確保了每戶農民都能得到一塊棲身之地。無論貧富，結果均等，富者不能多占，貧者不會少得，體現了強烈的社會公平，實現了基本的社會保障。宅基地使用權不得抵押、轉讓或被強制執行，確保了每戶居民不因貧窮而流離失所，能真正起到使農戶安居樂業的作用。如果允許流轉，一旦農民進城打工無法在城市立足，喪失了生活來源，將會淪為無居無業的失地農民，因此，在農村村民社會保障制度尚未完全建立的情況下，限制農村宅基地使用權流轉有利于農村社會穩定。
3、我國人多地少的現狀不允許宅基地自由流轉。我國面臨的人地矛盾是世界上最突出的,我國用不到世界10%的耕地,養活占世界20%左右的人口。隨著城市化進程的加快,我國耕地呈逐年減少的態勢。現行中國耕地紅線是18億畝。2009年6月23日國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。在人多地少的現實困境下,切實保護農業用地是我國的基本國策,是各級政府都必須關切的頭等大事。在可墾荒土地不多,人口快速增長的情況下,宅基地多是從農用地中分離出來的。如果允許宅基地使用權流轉,在高額利潤的驅使下,許多農戶會利用各種方式侵占農用地建筑房屋,獲取收益。為了保護農用地,穩定糧食生產,必須嚴格限制農用地轉為建設用地,嚴格禁止宅基地流轉。
四、完善宅基地使用權制度的幾點思考
近年來，隨著農村經濟的發展和農民物質文化生活水平的不斷提高，農村住宅建設進入了新的發展時期，農村宅基地總體上納入了依法管理軌道。但當前也存在一些問題，一些村莊不同程度地存在著建新不拆舊、一戶多宅、超標準占用宅基地以及未批先占、搶占、越權批地、非法轉讓宅基地等問題，既影響了保護耕地基本國策的貫徹落實，也不利于農村村莊建設和經濟發展，也擾亂了土地管理和村莊建設秩序，而且也容易產生宅基地糾紛和資源浪費，引發社會矛盾和不安定因素，給農村社會穩定帶來不良影響。這些問題的存在，與現階段宅基地使用權制度存在的缺陷有很大關系。為此，有必要對現行的宅基地管理制度進行完善。
1、完善宅基地使用權立法。我國現階段調整宅基地使用權的法律規范數量少，而且大部分是一些規范性文件，效力層次比較低，《物權法》雖把宅基地使用權作為獨立的一章加以規定，但也僅只有四條（152條-155條）的內容，對宅基地使用權的規定比較簡單，無法涵蓋宅基地使用權的諸多內容。雖然土地管理法等規定了與宅基地使用權相關的一些內容，但是沒有形成完整的宅基地使用權制度。因此，應進一步完善宅基地使用權法立法，建立完整的宅基地使用權制度，對宅基地使用權的概念、取得方式、生效條件、權利行使、消滅、流轉、法律責任等內容作出詳細規定。
2、建立宅基地使用權登記制度。宅基地使用權屬于不動產物權，根據物權法的規定，不動產物權的設立、變更、消滅應進行登記，而現階段農村宅基地使用權登記制度欠缺。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發〔2008〕146號），對加強農村集體土地管理和農村集體土地登記工作提出了要求，但均不屬于法律的強制規定，且進展緩慢，農民主動登記的不多，不利于農村宅基地管理，不利于有效地節約和保護耕地。因此，建立宅基地使用權登記制度，對宅基地使用權的取得、變更實行登記生效主義大有不要。
3、規范宅基地使用權的繼承。根據現行的法律規定，宅基地所有權本身屬于農村集體所有，使用權人只能是本集體經濟組織的成員。宅基地本身不能繼承，但宅基地上的房屋屬于公民的財產，可以依法由繼承人繼承的，根據地隨房走的原則，宅基地可由繼承人繼續使用。對照前述規定，如果繼承人是本村村民的，繼承人有權繼承不存在爭議；但如繼承人不是本集體經濟組織成員，包括其它集體經濟組織的農民和城鎮居民，如果允許繼承，與現行土地管理法及相關法規規定宅基地使用的對象為本集體經濟組織成員相悖。即使繼承人是本集體經濟組織成員繼承后其宅基地面積超過規定標準的如何處理，現行法規也沒有規定，對此，有必要對農村宅基地上的不動產繼承問題從法律層面上加以規定。
4、適度放松宅基地使用權的流轉。我國現階段對農村宅基地的流轉持否定態度，但如果完全禁止宅基地使用權的流轉又不完全符合農村的實際，不能促進用益物權使用價值的實現，更不能體現農村宅基地的資產價值。為此，有必要在制度上作出規定，對宅基地的使用權的流轉適度放寬，對下列條件的農戶可允許轉讓宅基地使用權及其宅基地上的房屋：一是有穩定的非農職業，且已參加了社會保障的。二是已經在城市購買商品房，且全家遷入城市生活。三是宅基地已經超過標準面積，允許流轉超過標準面積的宅基地。四是有兩處以上宅基地，允許流轉其中一處宅基地。在轉讓對象上可區分單純農村宅基地使用權的轉讓和農村宅基地上有房屋的宅基地使用權的轉讓，允許未建房屋農村宅基地使用權在本集體經濟組織內部，允許宅基地上有房屋的宅基地使用權在不同經濟組織的農戶之間轉讓。
【參考文獻】
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