[ 商平度 ]——(2010-8-25) / 已閱9288次
對交強險賠償責任是否區分有責無責以及分項限額問題的探討
商平度
目前，一些法院出于最大化保護受害人利益的考慮，在確定保險公司交強險的賠償責任時，不區分被保險人是否在交通事故中是否有責無責以及分項限額的限制，判令保險公司在交強險責任限額總額內承擔賠償責任。筆者認為這一做法于法無據，違背了在司法裁判中法律適用的原則，不僅加大了保險公司的法定賠償責任，而且使得交強險業務無法實現長久良性運轉，有損交強險法律制度的正確貫徹執行。
一、交強險法律制度的實務內涵
《道路交通安全法》（下稱道交法）第17條規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規定”。2006年7月1日，國務院頒布實施交強險條例，對交強險制度從投保、賠償到監管作了全面系統規定。其中，交強險條例第23條規定：“機動車交通事故責任強制保險在全國范圍內實行統一的責任限額。責任限額分死亡傷殘賠償限額、醫療費用賠償限額、財產損失賠償限額以及被保險人在道路交通事故中無責任的賠償限額。機動車交通事故責任強制保險責任限額由保監會會同國務院公安部門、國務院衛生主管部門、國務院農業主管部門規定”。同年6月19日，中國保監會批復明確了在全國統一適用的交強險條款和費率，審批了交強險的責任限額。自此，機動車交通事故責任強制保險進入全面正式運行階段。交強險制度運行近兩年后，2007年12月14日，中國保監會進行了交強險費率調整聽證會。2008年1月11日，中國保監會在聽取各方意見的基礎上，對責任限額、費率水平進行“雙調整”，確定了費率調整方案，并會同有關部門發布了《中國保監會關于調整交強險責任限額的公告》(下稱公告)，公告內容如下：根據交強險條例的有關規定，在綜合分析各方意見的基礎上，保監會會同有關部門確定了機動車交通事故責任強制保險責任限額調整方案，規定從2008年2月1日零時起實行新的責任限額：被保險機動車在道路交通事故中有責任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額110000元人民幣；醫療費用賠償限額10000元人民幣；財產損失賠償限額2000元人民幣。被保險機動車在道路交通事故中無責任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額11000元人民幣；醫療費用賠償限額1000元人民幣；財產損失賠償限額100元人民幣。中國保險協會同時對交強險條款的責任限額進行了同步修改，上述基礎費率、責任限額和交強險條款構成了目前我國交強險業務中實際運行的第三者責任強制保險制度。
二、交強險法律制度的統一性與完整性。
一些法院之所以不區分無責與有責的分項責任限額，是認為交強險第23條雖然對此有規定，但保監會并未會同交強險條例要求的有關部門制定責任限額，認為是保監會單獨進行的責任限額公告，不能在審判中適用，也不能援引。這是對交強險法律制度的統一性、完整性及其保障功能缺乏全面認識。交強險作為一項全國適用的社會保障的強制公共政策，其交強險基礎費率、交強險條款、責任限額都是全國統一適用的，這種全國統一適用的法定要求，不允許個別地方進行隨意變更；按照交強險條例不盈利不虧損的原則要求，保監會及有關部門在保險費率、保險條款和責任限額的確定上是整體化考慮設定的，并且要求交強險業務與其他保險業務分開管理、單獨核算，并對其進行審核公開。保監會在審批基礎費率時，是只考慮交強險業務的成本因素，不設定預期利潤率，即費率中不含利潤。這樣的考慮有利于降低費率水平，有利于廣大投保人。交強險條例第23條之所以規定實行區分有責與無責以及分項責任限額，是根據人身傷亡和財產損失的風險特點進行有針對性的保障，有利于減低賠付的不確定性，從而有效控制風險，降低費率水平。而無責情況下的分項責任限額，一方面是體現了對受害人的保護，無論受害人在交通事故中是否有過錯，均能獲得一定的經濟補償。另一方面也兼顧投保人以及社會公眾的利益，體現公平性原則。交強險的賠償資金來源于廣大投保人的保費，分項責任限額的標準設置不僅關系到道路交通事故受害人的合法權益，還關系到投保人的經濟承受能力。對此交強險條例授權保監會會同有關部門，從保障人民生命財產安全的基本需求出發，結合中國國情和投保人經濟承受能力，遵循保險行業的風險統計與精算的業務規律，實行社會效益優先與實行商業化運作相協調的經營模式，制定的適合我國經濟發展水平和人民生活需要的強制保險分項責任限額。而且，實行分項責任限額也是國際上普遍采用的做法。對上述內容，在交強險條例發布時，國務院法制辦、保監會負責人就交強險條例答記者問中均有明確闡述。交強險作為一種強制保險具有法定性、社會性和公益性，保監會按照該業務總體上不盈利不虧損的原則，審批與制定的交強險費率、有責與無責的分項責任限額、費率獎懲調整和交強險條款是一個整體規范，交強險費率和有責與無責的分項責任限額是一個相互對應的整體。
三、責任限額立法本意的梳理界定
在確定保險公司的賠償責任時，是裁判保險公司在交強險責任限額總額承擔賠償責任，還是區分有責與無責的分項責任限額承擔責任，問題的關鍵是對于責任限額這一法律概念的認識。因此，依法確定責任限額這一法律概念是統一認識的關鍵。因責任限額這一法律概念在道交法、交強險條例不同條文中出現，需要對有關條文進行文本含義的梳理分析。一是道交法中的規定。第75條：“……肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內支付搶救費用”，該條中的責任限額對應的是搶救費用；第76條：“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償”；由于上述兩個法條中的責任限額分別對應的是搶救費用和本車人員、被保險人以外的受害人人身傷亡、財產損失，因此，道交法中的責任限額的內涵尚不能唯一確定，只是原則性的表述；二是國務院依據道交法第十七條的授權，所頒布交強險條例中的規定。第21規定：“被保險機動車發生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人人身傷亡、財產損失的，由保險公司依法在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內予以賠償”，該條與道交法第76條規定一致；第22條規定：“有下列情形之一的，保險公司在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內墊付搶救費用，并有權向致害人追償：……”。該條中的責任限額對應的也是搶救費用。但對于搶救費用這一法律概念，在交強險條例第五章附則中進行了解釋，第42條規定：“……(三)搶救費用，是指機動車發生道路交通事故導致人員受傷時，醫療機構……采取必要的處理措施所發生的醫療費用”。由此得出，道交法75條中的搶救費用對應的責任限額范圍應當是醫療費。如上所述，交強險條例第23條是對責任限額這一法律概念的具體規定，該條明確規定了全國統一的分項責任限額，保險公司在進行賠償時分為兩種情況：一種是被保險人有責任情況下，保險公司承擔的有責分項責任限額；另一種是被保險人在無責任情況下，保險公司承擔的分項責任限額。對于如何劃定被保險人有責與無責的各分項責任限額的范圍，授權保監會會同有關部門規定。因此，道交法和交強險條例中的責任限額都是指分項責任限額。對此，十屆全國人大常委會第三十一次會議通過對道路交通安全法第76條的修正案時，全國人大常委會法工委副主任王勝明在全國人大常委會辦公廳新聞發布會上針對社會上對第76條的誤讀明確指出，強制保險在三者險的范圍內不是不認過錯全部賠償，保險公司什么情況下賠，什么情況下不賠，關鍵詞是“責任限額”，是“責任”加“限額”，是講責任的，不是說不分青紅皂白全部賠償，怎么賠，責任怎么定，限額怎么定，由國務院規定。因此，對于責任限額這個法律概念的理解應當以交強險條例的條款文本含義為標準。只有按照交強險條例的具體規定依法處理事故賠償問題，才是實現立法目的的關鍵。
四、不區分有責無責以及分項責任限額的后果分析
如果在司法和行政執法中，單獨在賠償環節上，不區分有責與無責的分項責任限額確定賠償責任，而是以責任限額總額為準確定保險公司的賠償責任，是擅自加大了保險公司的法定賠償責任，在整體上將導致交強險業務的虧損，無法實現交強險業務的長久良性運作，使得不盈利不虧損的交強險運行原則落空。如果保監會為維持該項保險業務的整體不盈不虧，勢必需要進一步提高保險費率，這對于廣大沒有發生事故的投保人將是一種極大地不公平。而且，國家頻繁調整費率也會導致交強險制度的不穩定。從個案看，雖然不區分有責與無責以及分項責任限額的做法最大化的保護了受害人利益，但卻不是依法保護。而且，交通事故往往同時涉及多個受害人和人身死亡傷殘、醫療費用和財產損失項目，如果不按照法定的分項賠償限額，可能導致受害人最需保障的相關項目得不到適度賠償，導致相關人合法利益保護的沖突與失衡。舉例來說，如果在一次事故中有一個受害人，財產損失3萬元的話，保險公司就要賠償3萬元，而不是有責情況下的分項限額財產損失的2千元；如果有兩個受害人，一個在事故中財產損失是10萬元，而另外一個受害人是傷亡的情況，涉及的賠償金也是10萬元，按照不分項賠償的話，兩者是同等保護，在12.2萬元的總額內，只能是各得賠償6.1萬元。這顯然與交強險重點保障人身傷亡的制度安排相悖，對于傷亡的受害人是不會答應的，法官最終可能被迫回調到分項限額賠償，讓財產損失的受害人得到賠償2千元，使傷亡的受害人得到12萬元；如果在司法中出現不分項和分項責任限額并存的情形，那么法官的裁判隨意性也將無法控制。從目前交強險費率水平與責任限額保障能力看，是受社會經濟發展水平和投保人的經濟承受條件所限的基本保障。以目前的賠償責任限額，只能是保障受害人依法得到適度賠償，但這種適度賠償是區分保障重點的適度賠償，不可能完全滿足受害人利益的全面保障，尚需要投保人在交強險之外，對機動車另投商業險予以補充，或者事故侵權人自身具備經濟賠償能力。只有這樣，才能全面實現對受害人合法權益的保護，而不是通過隨意加大保險人的法定保險責任，來追求被害人利益保護的最大化。
五、保監會公告、交強險條款的法律效力。
在保監會的《公告》中，已經講明是會同有關部門確定的機動車交通事故責任強制保險責任限額調整方案，這與法定的交強險條款的內容是一致的。如果認為這是保監會單方就責任限額進行了《公告》，認為保監會僅僅是出于行業利益的保護，所審批的交強險條款和有責與無責的分項責任限額是對受害人第三方利益的損害，是一種機械片面的錯誤認識，這是對保監會的法定職責和交強險條款效力的誤讀。保監會的法定職責是依據國務院授權，履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國保險市場，維護著保險業的合法、穩健運行，不是保險行業的利益代言人。如果認為保監會的《公告》無效的話，應當由國務院法制辦進行審查，并在備案審查程序中予以糾正，但目前并未撤銷，而且在保險實務中一直在運行。從另一個角度講，不區分有責無則的責任限額總額12.2萬元是《公告》規定的各分項責任限額的人為相加，如果《公告》無效的話，這種人為相加的12.2萬元總額也就沒有了出處。作為司法機關不能認為公告部分有效，部分無效。責任限額在交強險條款和交強險保單中，交強險的各分項賠償限額都是分項予以載明的，并無交強險總責任限額的規定。責任限額總額是不區分有責與無責，將有責的各分項責任限額人為相加得出的總責任限額不能與交強險費率、交強險條款相互對應，不符合交強險條例第二十三條之規定。在交通事故的統計數據中，財產損失的風險概率是高于人身傷亡的風險概率的，照此賠償的話，保險公司對此就要用交強險保費的大部分用于支付受害人的財產損失，這顯然背離了交強險分項限額優先保障受害人人身損害的制度安排，直接危及交強險制度的正常實施。這種選擇性適用法律、法規和規范性文件的做法，使得交強險條例有關規定被人為規避，實質上是法官的自由裁量權介入了行政立法規制的范疇，是在復雜的保險業務領域創設規則，破壞了法律、行政法規以及部門規定的完整性，損害了法制的統一。
對于交強險條款的法律效力問題。交強險條例第6條規定：“機動車交通事故責任強制保險實行統一的保險條款”；第13條規定：“簽訂機動車交通事故責任強制保險合同時，投保人不得在保險條款和保險費率之外，向保險公司提出附加其他條件的要求。簽訂機動車交通事故責任強制保險合同時，保險公司不得強制投保人訂立商業保險合同以及提出附加其他條件的要求”。第38條中規定，保險公司未按照統一的保險條款和基礎保險費率從事交強險業務的，處5萬元以上30萬元以下罰款，情節嚴重的停止或吊銷許可證。由此可見，交強險條款屬于法定險的法定條款，是保監會審批后發布全國的，任何人都不得變更，它突破了傳統的保險契約自由約定原則，不同于保險法所規范的商業保險。如果認為交強險條款是損害了受害人作為第三人的利益，是投保人與保險公司通過對第三者傷亡時的約定，使保險公司應承擔的法定賠償義務進行了“縮水”,是對交強險條款的制定主體的法定性和法律效力缺乏正確認識。另外，交強險條款中的免責條款屬于法定免責事項，對于法定免責條款保險公司無需履行明確說明的義務。而保險法第17條規定的免責事項說明義務僅適用于保險合同約定的免責事項，而不適用法定條款的法定免責事項。因此，不能簡單的將交強險條款認為是保險法所規定的格式條款。按照最高人民法院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》，審判機關應當對保監會有關規范性文件作出合法有效的認定，并作為裁判說理的依據。
六、對道交法與交強險條例的司法適用原則
交強險條例相對于道交法雖然是下位法，但交強險條例是道交法授權國務院制定的具體辦法，屬于特別法，按照特別法優先適用的司法適用原則，應當首先適用交強險條例的具體規范。道交法作為上位法，是通過其中的授權條款將其責任限額這一原則性規范在交強險條例中進行了具體規定。如果以道交法中的責任限額的原則性表述認為就是不區分有責與無責的責任限額總額，等于否定了交強險條例中的區分有責與無責的分項責任限額的文本含義。在司法裁判和行政執法中，在原則規范與具體規范不存在沖突或具體規范不存在缺失的情況下，直接從上位法原則性規范中確定賠償責任限額含義的做法，屬于隨意擴大解釋，違背了法律適用應當首先尋找具體法律調整規范的原則。對于交強險法律制度來說，立法者之所以在道交法中有原則性規定，又授權行政立法制定具體辦法，是因為交強險所調整社會領域的性質所決定的，對于交強險這一新型的強制保險業務，應有行政法規來規制其具體的運作。因此，應當從交強險條例中全面解讀交強險法律制度，了解保監會監督管理職能和保監會所發布規范性文件的效力。綜上，交強險業務的投保、賠償和監督管理應當適用交強險條例。保監會依據授權對交強險業務實施監督管理，依法制定有關規范性文件是履行監督管理職責的實際需要，也是交強險法律制度的組成部分。
七、對最高法有關批復的理解問題
安徽省高級人民法院在辦理一起關于交強險合同糾紛的再審案件時，審委會對交強險條例第22條的理解和適用產生分歧。一種意見認為，對第22條第2款中的“財產損失”只應作限制性理解，即“財產損失”是指因發生交通事故致使車物等財產損毀而造成的損失，也就是狹義的財產損失，故不能免除保險公司對其他人身傷亡損失的賠償責任；另一種意見認為，對第22條第2款中的“財產損失”應作廣義理解，根據《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第一條 “因生命、健康、身體遭受侵害，賠償權利人起訴請求賠償義務人賠償財產損失和精神損害的，人民法院應予受理”的規定，“財產損失”系指與精神損害相對應的廣義上的財產損失，因此，交強險條例第22條的免賠范圍包括因人身傷亡產生的各項經濟損失，如傷殘賠償金、死亡賠償金等。針對該重大分歧，安徽省高級人民法院專門請示最高人民法院，最高人民法院研究后作出了同意上述第二種意見的答復（〔2009〕民立他字第4號）。該批復確認了交強險條例第22條責任限額對應的是搶救費用，即醫療費用限額。因此，該批復是遵守了交強險條例第23條分項賠償責任限額的規定。
此外，對于保險公司在搶救階段與訴訟階段的責任性質問題，有的以最高法主張在被盜機動車發生交通事故后，受害人可以將保險公司作為被告，要求其在賠償限額內承擔賠償責任的觀點為據，認為最高法是將交強險條例第22條保險公司的墊付責任變成了賠償責任，是對交強險條例規定的突破。這是對交強險條例第22條和最高法主張的誤讀。在搶救階段，要求保險公司支付與墊付搶救費用，是因為搶救生命的特殊情形和事故責任尚未依法認定所決定的，而且保險公司支付或墊付搶救費用的搶救對象，是參加交強險、享受保險責任的受害人，并且搶救費用的支付或墊付以醫療費用限額為限，而且保險公司支付或墊付搶救費用后，一旦確定交通事故責任，保險公司有權向交通事故責任人追償。而在訴訟階段，不存在或已經脫離了搶救生命的緊急狀態，事故責任已經明確，保險公司的訴訟主體資格就是被告，只要符合保險責任的范圍，保險公司承擔的就是賠償責任。因此，不可把保險公司在搶救期間與訴訟期間的責任性質混為一談。
東營市人大內司委 商平度
