[ 楊亞佳 ]——(2000-6-1) / 已閱20439次
對當前領導干部法律素質的調查與思考對當前領導干部法律素質的調查與思考
楊亞佳
領導干部的法律素質就是指領導干部在執行職務過程中的法律精神要素，是領導干部政治素質的重要內容。由于領導干部在我國政治、經濟和社會生活各個方面都處于“為首”的地位，其法律素質的狀況直接影響著我國的法治建設進程。本文中筆者試圖用實證研究的方法對領導干部的法律素質狀況進行評價和分析，為干部的法制教育和法律素質的提高盡些微綿之力。
為進行本項研究，我們將領導干部的法律素質分解為法律知識、法律評價、法律觀念和依法辦事能力四個方面，圍繞這四個方面設計了包括29個封閉式問題的問卷，隨后對某省的領導干部進行了抽樣調查。本次調查共發出問卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份問卷中，地廳級干部34人，縣處級干部59人，科局級干部158人，分別占被調查者的13.5%、23.5%和63%。
一、當前領導干部法律素質的狀況及特點
1.普遍認識到學法懂法的重要性，但知識準備不足。知識是素質的基礎。領導干部法律知識的多寡，決定著其有無成熟的法律心理和觀念，對法和法律現象有無正確的看法和評價，同時也是能否依法辦事的重要條件。從調查情況看，當前領導干部已經充分認識到法律知識對于作好領導工作的重要性，有94.8%的被調查對象認為，有必要把具備相應的法律素養作為任用干部的基本條件，而且幾乎所有的被調查對象通過各種方式和渠道學習過法律知識。多數被調查對象對有關法律法規內容的掌握還是比較準確的。這說明經過十幾年的普法，干部的法律知識水平得到了明顯的提高。但是，調查中也發現一些不可忽視的問題。
第一，對“三五”普法規劃中要求的領導干部必須學習和掌握的法律法規重視不夠。被調查對象中，除憲法外，系統學習過行政訴訟法、行政處罰法的不足一半，學習過行政復議條例（法）和國家賠償法的甚至不及30%（分別為26%和20%），系統學習過地方人民代表大會和地方人民政府組織法的僅有37%。調查中發現，有27%的領導干部竟沒有學過作為國家根本大法的憲法，這不能不說是一種令人堪憂的現象。
第二，對法律知識的學習不深入，對有些重要問題的理解存在嚴重的偏差。例如，對于地方人大與地方政府的關系這樣一個憲法常識問題，回答的正確率僅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人認為地方各級政府是地方各級黨委的執行機關，25%的人認為地方各級政府就是地方各級權力機關。當問及是否學習過行政訴訟法時，有49%的人作了肯定的回答，但能正確回答出在行政訴訟中主要應由被告行政機關承擔舉證責任這樣一個重要的證據規則的人，卻僅有15%。另外，不少領導干部對“行政執法”的內涵缺乏正確的認識，對檢查、處罰這類限權或剝奪權利的行政行為認為是執法，而對為公民法人登記、發放撫恤金這類賦權的行為則有相當多的人不認為是行政執法。
以上情況表明，領導干部雖然充分認識到法律知識、法律素養在市場經濟建設和民主政治建設中的重要性，但自身的知識準備不足，尤其是憲法、組織法、行政法、行政訴訟法和行政處罰法等有關國家體制、法治原則、領導干部職權的產生、運作、界限和法律責任等方面的知識和素養嚴重缺乏，對憲法和法律的一些基本原則和基本問題了解不夠，把握不準。
2.法律意識有所提高，但觀念尚顯落后。法律意識是人們有關法和法律現象的心理、評價、觀念的總和。法律觀念是高層次的法律意識，是人們對于現存的法律規范、法律活動和法律關系等法律現象的概括、抽象和總結。正確的法律觀念的形成會指導人們對法和法律現象作出符合社會發展規律的評價和采取正確的態度，同時也會改變人們長期以來形成的封建傳統法律心理。
調查顯示，經過多年的普法教育和法制建設的實踐，領導干部的法律心理漸趨成熟，在立法目的、守法的內涵等一些重要問題上，有了較為理性的認識。尤其在“民告官”這個較為敏感的問題上，有了一種平等、平和的訴訟心理。但就高層次的法律意識――法律觀念來講，調查所顯示的情況還不是令人滿意的。例如在權威觀念上，僅有67.3%的人認為，在依法治國的前提下應樹立憲法和法律的最高權威，甚至還有8%的被調查者選擇“法律的權威不能大于人的權威，尤其不能大于最高領導人的權威”這樣一種人治論的觀點。在國家權力和公民權利的關系上，只有41.8%的人回答是公民權利產生國家權力，而42.6%的人回答是國家權力產生公民權利，另有15.6%的人回答“不知道”。可見，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，以及“國家公務員手中的權力是人民通過法律授予的”這樣的法治觀念在一些領導干部心目中還相當淡漠。有71.6%的被調查對象對“依法治國”的理解還僅僅停留在管理主義的水平，而對依法治國的核心問題是“依法治吏”采取認同態度的僅僅有25.9%。
3.對實現法治國家寄予厚望，但對法制建設的現狀評價不高。一個領導干部如何評價我國法治建設的現狀和前景，這關系到他能否建立起建設社會主義法治國家的堅定信念，這種信念又反過來影響他的法律觀念和法律行為。因此，領導干部對法律現象的評價，應是其法律素質的重要內容。
調查資料顯示，對我國依法治國的前景和現存法律制度的作用，被調查對象均作了較為肯定的評價，如在回答“您對我國建設法治國家的前景有何看法？”這一問題時，只有10.4%的人選擇了根本實現不了或說不清楚，其余89.6%人持謹慎的樂觀態度。在回答“您認為現存的法律制度對國家的穩定和社會發展發揮了什么作用？”這一問題時，選擇否定性評價的僅有4.8%，其余95.2%的人作出了較為肯定的評價。但同時，調查對象也看到了我國法治建設的艱巨性。在回答上面第一問題時，僅有3.6%的人認為我國的法治國家目標會很快實現，而86%的人則認為雖然能夠實現，但很艱難。在回答上面第二個問題時，只有48.6%的人認為，我國現存的法律制度，對國家穩定和社會發展發揮了很大的積極作用，另有46.6的人認為，雖然發揮了積極作用，但作用不大。作出這樣的評價，主要由于被調查對象對目前的執法現狀不滿。例如，只有21.5%的被調查對象認為實踐中一個行政執法案件能夠以法定程序公正解決，另外的近80%的可能性不是權壓了法就是錢買了法，而且，有51.8%的人認為權力對公正執法的干擾最大。可見，現實生活中尚存在的權大于法、以權壓法和權錢交易現象，不僅褻瀆了憲法和法律的尊嚴，破壞了法制的統一，而且還會對人們的法治觀念和法治信仰的形成產生極為消極影響。
4.對法的公正價值有了深刻認識，但尚需樹立信仰。法的根本價值在于公正，而公正價值的實現又有賴于實施法律的人們對這一價值的認識和信仰。對于領導干部而言，依法辦事，公正執法不僅需要知識、觀念，更需要信仰。信仰不僅是領導干部法律素質中內潛素質①的重要內容，也是領導干部法律知識、意識、觀念表現為外顯素質的橋梁。
從調查統計的情況看，絕大多數被調查對象對社會主義法的公正表示信服和尊重，對法的內在價值有了深刻的認識。如當問到“您遵守法律最主要的原因是什么”時，有83.2%的被調查對象選擇了“公正的法律即可以創造一種公平的社會環境，也有利于個人的發展”。在問到“對要求領導干部嚴格依法辦事有什么想法”時，有73.3%的被調查者選擇了“我贊成依法辦事，并在工作中堅持依法辦事”。可見，依法辦事作為現代政府（廣義上的）的工作原則，已為大多數領導干部所接受。但是，
這一比例比認識到法的公正性的比例卻低了近10個百分點。在問到“您處理違法行為時，您的上司來電話說情，這時您首先想到的是什么”這一問題時，表示能繼續堅持依法辦事的比例進一步降低為66.1%。比表示在工作中堅持依法辦事的比率又下降了7.2個百分點。準備迎合領導意圖或為了給領導個面子而辦事時而違心地打點折扣的占到了被調查對象的33.9%。這種情況說明，作為執法者的領導干部，如果沒有信仰的支持，一遇到權勢的壓力或與個人利益、地方利益發生矛盾時，其執法的堅定性將大打折扣。同時也說明，目前嚴重存在的以權壓法、地方或部門保護主義等，對法律的公正實施和領導干部法律信仰的建立產生著不可低估的消極影響。
5.提高干部法律素質任重道遠，而基層任務更重。
本次調查顯示，被調查對象中三級干部的法律素質呈現從地廳、縣處到科局逐級下降的特點。例如在法律知識學習的積極性和重視程度方面，系統學習過憲法的比率，地廳級是85%，縣處級是90%，科局級僅有65%；系統學習過民法通則的分別是56%、49%和36%；系統學習過行政訴訟法的分別是68%、47%和44%；系統學習過行政處罰法的分別是59%、47%和39%。正是由于知識的不足，對法律問題的把握也存在著類似差別。例如，在回答“什么機關是憲法規定的最高國家權力機關？”時，地廳、縣處、科局三級干部的正確率分別為91%、86.4%和78.5%。在回答行政訴訟的證據規則時，三級干部的正確率分別為23.5%、17%和12.7%。對當前執法現狀的評價，基層干部顯然要悲觀得多。在有關法律的信仰和依法辦事的堅定性方面，干部級別越低，贊成并堅持依法辦事的比例越低；在遇到權勢的壓力時，而準備放棄法律原則迎合領導意圖的比例卻越高，在科局級干部中，這個比率竟高達41.1%。看來，基層領導干部不僅法律知識較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且，由于其在權力結構中處在較低的地位，在權和法的沖突中，更易于屈從于權勢的壓力。
幾點思考
從上面的調查統計資料可以看出，領導干部的法律素質還遠遠不能適應依法治國，建設社會主義法治國家的時代要求。這種狀況不能不使人對當前的領導干部法律素質問題做更深層的思考。
思考之一：干部法制教育的重點是知識還是觀念。當前，領導干部學習法律知識的熱情是空前的，這一點從上至最高領導機關的法律知識講座，下至基層的學法規劃即可見之一斑。但是，十幾年的普法過后，相當一部分領導干部的法律觀念還停留在計劃經濟時期，存在著許多錯誤認識。這就向我們提出一個問題：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重點知識還是觀念？筆者認為，知識的學習固然重要，但是通過學習法律知識，領會法治的精義，建立起適應社會主義市場經濟和民主政治的法治觀，則是提高干部法律素質的關鍵。大量的現代實證研究表明，想通過法制教育使大多數官員都達到具有很全面的法律知識的程度，幾乎是不可能的，至少在現代國家中都尚無先例。這主要是因為現代社會是建立在發達的分工基礎上的，由于生活節奏加快，管理范圍的拓展，使官員們無暇深入研討汗牛充棟的法律文獻和考察法制的運轉。他們寧愿以交換的方式換取法律方面的咨詢和代理而不愿投入更多的精力去從事全面、深入的法律認知。這種事實表明，在干部法制教育中，要想通過短暫的學習使他們全面地獲得系統的法律知識實屬不易。“努力向公眾傳播新的權利義務觀念和法律的基本原理和精神，似乎比向他們灌輸大量的法律條文更容易收到預期效果”。②從不少的普法文件中，我們不難發現有些法制教育機構還沒有樹立明確的法治精神導向意識。如果我們的法制教育、法制宣傳能夠在普及知識的同時，更注重法治精神、法治觀念的培育，并且持之以恒，那么在領導干部法律素質的提高上就會事半功倍。
思考之二：對干部的法制教育是重“管理主義”還是重“控權主義”。現代法治是以法律對權力的限制、約束與規制為其邏輯起點的，沒有對權力的一種制度化的理性約束與駕馭就很難有法治化。因此，法治的核心問題是控權，對干部的法制教育也不應該離開這個核心。在我國，對各級領導干部進行以控權主義為核心的法制教育具有特殊的意義。因為幾千年來，我國一直是一個權力支配一切的社會，權大于法是中國典型的傳統政治文化。由此產生法乃治民工具的認識和消極守法觀念，也造就了一大批被動的法律承受者及一小撮濫用法律的特權階層。中共十一屆三中全會以后，雖然我們通過修憲，確立了權力須在憲法和法律控制之下運作的法治原則，但作為一種文化，尚未在人民心中扎根。本這次調查顯示，相當多的領導干部還是在工具意義上看待法的價值和功能。對這樣一種法律觀，有學者稱之為“管理主義法律觀”。③這種觀念的形成當然有傳統法律文化的影響，但是當前干部法制教育中沒有突出“控權”這一建設法治國家的核心問題，也是造成“管理主義法律觀”歷經三五普法而“巋然不動”的重要原因。
思考之三：關于領導干部的法律信仰。這次調查給人留下較深印象的，是領導干部對法治的理性認識與在實踐中堅持法治原則的堅定性之間的落差。我們認為，這在很大程度上與領導干部缺乏對法律的信仰有關。什么叫法律信仰？法律信仰就是人們對現行法所持的一種尊重、信賴并積極認同的態度。法是一種具有國家強制力的行為規范，但僅靠國家強制力是不能實現法所蘊含的全部價值的。況且僅建立在強制力基礎上的法其合理性和公正性也值得懷疑。國家強制力可以懲治不法，但無力塑造一種法治文化。真正能確立法律權威地位并保證法律制度的有效運行的，不在于國家強制力，而在于人們能理解并接受現行法律制度，在于人們對現行法的態度，“法若不被信仰，則形同虛設”④。有些干部在執行職務過程中，由于對法律缺乏應有的信仰，缺乏那種為法律而獻身的精神，就很難頂住來自各方面尤其是上司的壓力和干擾。可見，法律的至上權威，對憲法和法律的信仰還沒有在領導干部心目中真正地樹立起來。當前我國領導干部法律信仰失卻的原因，據筆者調查中的體會有兩個方面：其一，我國缺乏信仰法律的文化傳統。在我國傳統的法律文化中，以仁政為核心的德治等思想是占主導地位的，除一段短暫的秦代以外，法律只占輔助的地位。秦滅亡后，法律的繁苛被歸結為其迅速滅亡的原因。所以在秦以后我國很少出現對法律依賴的思想。建國以后，由于對“無產階級專政是不受任何法律限制的政權”⑤等導師名言的極端崇拜和對舊法統的義憤，造成了長期的法律虛無主義。毛澤東同志甚至說：“法律那個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，……法律只能作為辦事的參考”⑥。在當時領袖對法律的蔑視所帶來的影響是不言而喻的。其二，是現行法律運行中的缺陷。一方面，處在由傳統體制向現代化過渡中的憲法和法律缺乏應有的穩定性，法律體系的內在矛盾消融其內在的公正與效率，立法技術的粗糙使法律形同政策，缺乏應有的操作程序使執法者無所適從⑦。信仰本來是對一種穩定的、內在合理性價值的尊重與信服，而我國現行法律體系的現狀，使人們不由不對其神圣性產生懷疑。另一方面，現行法律在實施過程中的不理想狀態，也對人們的法律信仰產生了消極影響。可見，法治文化需要長期的實踐來塑造，這就包括立法的規范化和執法嚴肅化，人們企盼著立法法和監督法的出臺。
思考之四：關于干部法律素質與體制。具備了相應的法律知識和信仰，就一定能在實踐中堅持法治原則嗎？從調查的情況看，尚不盡然。調查結果還顯示，領導干部們面對的問題越具體，其法治原則流失的越多。這種情況在基層，尤其是科局鄉鎮一級更為嚴重。這一級干部年青，其文化素質是比較高的。按一般規律而言，他們的思想中更少人治傳統，而更多法治理念，對實現法治應有更強烈的渴望。但是，在權和法的較量中，他們表現的更易于放棄法治的原則而屈服于權勢的壓力。這是為什么呢？
如前所述，干部的法律素質是一種精神要素，其成長和發育要受到諸多因素的影響。對于處在權力網絡中的各級領導干部，其法律素質尤其是堅持法治原則的堅定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原兩位先生指出：“任何法治觀念在一定國家的傳播及其對傳統法觀念的變革，都需要一種適當的制度模式和組織結構的支持”，“法治觀的轉變，必須以法律制度和組織結構的轉換為依托；法律制度和組織結構的支持，是法觀念變革與啟蒙成功的條件。否則，那些具有合理性的新觀念，只能被碰得頭破血流”。⑧當我們透過上面的統計數字，把目光注視在體制層面時就會發現，官員們在權力和法律面前的選擇既是一種誘惑，也是一種無奈。何增科先生曾在大量調查的基礎上分析了我國基層政權體制存在的弊端：第一，上下級政權組織之間“一手烏紗帽，一手高指標”的壓力型體制；第二，人事制度上各級領導干部事實上的任命制；第三，財政體制上的權能脫節；第四，領導機關（黨委)、執行機關（政府）和監督機關（人大、政協、監察、檢察）之間權力和責任配置不平衡，等等。⑨在這樣一種體制中，有些領導干部唯上是從，唯權是崇，地方保護，藐視法律，濫用職權就不足為怪了。尤其當屈從于權力可以獲得更大利益，起碼是避免更大損失的時候，法治信仰、法治原則都會在這種選擇面前低下高貴的頭。看來提高領導干部的法律素質不僅僅是個教育問題，以權力配置為主要內容的政治體制對干部的法律素質發生著舉足輕重的影響。以崇尚權力為導向的政治體制是抑制法治精神張揚，影響干部法律素質提高的主要原因。
近些年來，領導干部的法律素質問題已引起黨中央的高度重視，三個五年普法規劃中對領導干部法律素質提出的要求自不待言，從中央到地方各級領導干部的法制講座更引起了國內外媒體的廣泛關注。但是，我們切不可忽視了以法治為取向的政治體制改革對干部法律素質的引導與塑造。如果說“法制教育要從娃娃開始”⑩的話，那么干部法律素質的現代化最根本的還有依賴于政治體制對法治精神的倡揚。
①根據有關學者的分類，人的素質可分為內潛素質和外顯素質（見《甘肅社會科學》１９９６年第５期袁凱的文章《人的素質學》。
②張文顯著《馬克思主義法理學》288頁至289頁，吉林大學出版社1993年。
③參見謝暉:《當代中國法律中的權力缺席與權力失約》一文，載劉海年等主編的《依法治國與廉政建設》277-291頁，中國法制出版社1999年1月出版。
④美 伯爾曼《法律與宗教》, 生活 讀書 新知三聯書店 1991年版第14頁。
⑤《列寧全集》第28卷，人民出版社1956年版，第218頁。
⑥全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度四十年》，第102頁。
⑦關于現行法律存在的問題，在蔡定劍所著《歷史與變革――新中國法制建設的歷程》一書（中國政法大學出版社
1999年3月）中的第五篇，“法制建設的深刻危機”一章中有全面的論述。
⑧王人博、程燎原著 《法治論》 山東人民出版社，1998年7月第2版，第230頁。
⑨參看，何增科《中國基層政權的政治病》 載《天津社會科學》1997年第6期。
⑩《鄧小平文選》第三卷第163頁.。
本文作者楊亞佳為中共河北省委黨校政法教研部副教授。
住址：河北省石家莊市五七路中共河北省委黨校
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