[ 易青洪 ]——(2010-10-29) / 已閱14873次
論對審判權獨立行使的法律制約
易青洪
論文提要：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但“沒有制約的權力將導致腐敗”。人民法院作為獨立執掌審判權的國家機關，如果權力失去監督，則必然會損害法律尊嚴，甚至造成冤假錯案、產生腐敗。對審判權法律制約的現狀，一是過于強調司法獨立，對審判權法律制約重視不夠；二是對獨立審判的法律制約機制不規范。同時要正確處理審判獨立與法律制約關系，完善對審判權監督的必要性，對司法審判權法律監督的根本任務是預防和糾正法官違法審判和職業化的犯罪，確保公正與效率目標的實現。這就是說，對獨立審判權的監督和制約，是在法律和法規范圍內對審判權行使監督制約，而不是人為的和隨意的監督制約。對司法審判權法律制約構建的建議，一是要堅持監督制約的統籌性，對監督制約進行規范化；二是要保障監督制約的針對性、連續性；三是要處理好人大監督與獨立審判的關系；四是要處理好黨的領導與獨立審判的關系；五是要處理好檢察機關抗訴與審判監督的關系；六是要處理好新聞輿論監督與公正審判的關系；七是要處理好審判權監督與完善法院內部制約機制的關系。
我國《憲法》規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這一憲法原則在其他實體法、程序法中多有體現，獨立行使審判權是樹立法院權威，確保法院依法獨立行使審判權的憲法根據。同時“沒有制約的權力將導致腐敗”。人民法院作為獨立執掌審判權的國家機關，如果權力失去監督，則必然會損害法律尊嚴，甚至造成冤假錯案、產生腐敗。隨著我國依法治國進程的不斷加快，審判權在社會生活各方面的影響越來越大。要認真貫徹胡錦濤總書記提出的司法工作要體現“三個至上”的精神，服務“三項重點工作”，正確體現審判的“陽光司法”價值，充分發揮審判職能，防止審判權的扭曲、變異，就應該以法律的形式來確定對審判權的全方位、多角度、多層次的外部監督和制約。
一 、對審判權法律制約的現狀
（一）過于強調司法獨立，對審判權法律制約重視不夠。說到對審判權的法律制約，人們便會聯想到一項為我們所推崇的原則：司法獨立或曰審判獨立。隨著民主法制的發展，審判獨立這項原則逐漸演化為純技術上的目的：保障訴訟公正。正如有的學者所指出，公正是訴訟永恒的生命基礎。審判權作為一種終極性權力，它對糾紛的判斷和處理是最具權威的，這在結果上必然要求它代表著社會公正。由審判權的特性可以看出，司法權若不保持獨立，使之不受行政、經濟等外來非正當因素的干預，司法公正將受到懷疑。一旦司法公正受到懷疑，社會公正便蕩然無存了，并將直接關系到社會的穩定和人民的生命、自由與財產的保障。可見，獨立的審判可以很大程度地實現司法公正，在公眾中贏得更多的理解和支持，從而樹立司法的權威，對維護社會穩定和政治秩序具有重要意義。但在強調司法獨立的同時，對司法獨立下的法律制約卻重視不夠。審判獨立并不意味著審判的封閉，也不意味著審判權力獨立的絕對化。相反，法制現代化要求建立的不僅是具有獨立性的審判機制，同時還要求建立開放性的審判機制。我國向來實行審判公開原則，公開的審判機制是審判獨立和審判權威的最終的力量源泉，也是公平正義得以實現的基本條件和重要保障。而審判公開的本來含義，就是要接受法律的制約，對獨立的審判權加以必要的監督和制約，以確保司法公正。因為，權力是一種支配、控制和管理力量，不受制約的絕對權力本身就意味著對這些權力濫用的制度上的默許。從一定意義上說，司法獨立是不排斥外部監督的。為了保證審判權的依法獨立行使和防止審判權的濫用，就需要通過立法建立一系列的制度和規范對審判權獨立行使予以保障、監督和制約，從而保證審判權行使的合法性、權威性、正當性和公正性。
（二）對獨立審判的法律制約機制不規范。長期以來，我國法院被視作國家行政機關，法官等同于一公務員，相應地，對法院和法官的監督除了法律明文規定的監督制度以外，在很大程度上沿襲了對行政機關和一般公務員監督的機制和手段，行政化色彩濃厚，缺乏法官職業的針對性和有效性。一是在人大監督方面，一些地方人大雖相繼制定了關于個案監督的工作條例，但由于認識不夠統一，操作不夠規范，隨意性較大，問題較多。如有的地方人大個案監督過多，動輒調卷審查，或者直接通知案件承辦人去匯報案情，或者邀請法律專家和老司法工作者對提出個案監督的案件進行咨詢、研討；或者對正在審理的案件召開有律師參加的座談會，對案件實體問題進行討論；有的人大在評議法院工作時，要求法院將近幾年來辦的所有案件送去檢查，或者提出個案監督，由法院答復；有的地方人大機關和人大代表不遵守全國人大關于先使監督的規定，變組織監督為個人監督，或者以代表身份為本人親屬涉訟案件以監督者形式干預人民法院的審判活動等等。二是在黨領導監督方面：有的地方領導片面地把執行法院生效判決與發展經濟、維護穩定對立起來，為了保護本地區的局部利益，對涉及當地利益的案件，時有干涉法院獨立辦案的情形；有的地方領導規定法院查詢、凍結、劃撥存款需要經其批準，規定不許法院受理或執行本地欠外地債款的案件，對法院貪污凍結企業存款時，強令法院結凍。三是在檢查機關監督方面，濫用抗訴權，使民行抗訴案件大量上升，抗訴程序失范。四是在媒體監督方面，有的媒體對一些尚未起訴到法院的刑事案件過度渲染、羅列種種所謂“犯罪”事實和情節，在有關領導和社會公眾中造成很深的印象；有的媒體對法院正在審理或作出裁判的案件，或進行夾敘夾議論式報道，或僅憑主觀臆斷便橫加指責，給法院公正審判帶來壓力和影響；有的新聞記者往往有意無意地站到一方當事人的立場去，發表片面觀點；還有個別新聞記者受一方當事人之邀，圖一時之利，按照當事人的意圖撰寫不實之詞，誤導社會輿論；有的新聞單位在自己敗訴后，利用掌握和控制的輿論工具發表言論，指責法院判決不公。五是在法院監督方面，上下級法院因不當行使監督指導權的現象比較普遍；甚至有個別人以上級法院的名義干預下級法院審判權的正當行使；在法院內部審判監督庭的人員配備不到位，在糾正本院裁判時，容易產生有損法院形象、不利于單位內部團結 ，怕得罪人等思想；合議庭流于形式，其成員不全部到庭認真參審或不參加案件合議，使合議庭成員之間失去了制約；庭長、院長、審判委員會成員的回避制度不能發揮應有作用。
二、正確處理審判獨立與法律制約關系
為了實現司法的公正，一方面要強調審判獨立，另一方面也要強調對審判的法律監督制約。如何處理好監督在審判權獨立行使兩者之間的關系，也就成為了一個不可避免的難題。筆者認為，處理好這個問題，應當從以下兩個方面把握：
（一）應以司法公正為標準來處理兩者關系。所謂司法公正，其基本內涵就是要在司法實踐過程中堅持和體現公平與正義的原則。在現代法治社會，司法應當以公正作為其價值取向。一個司法不公的社會，不可能是一個法治社會。誠如有的學者激情宣揚的那樣：“司法公正是時代賦予的法治靈魂，它作為一種價值取向被遵循，作為一種高尚精神被倡導，作為一種美好理想被追求”。所以，在中國的法治進程中法院和法官的神圣職責就是追求司法的公正，因為“一次不公正的（司法）判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了。”現代法治社會強調審判獨立，其目的就是在于保障司法的公正。因為公正性是一種比審判獨立更高層次的價值，也是司法的終極目標。如果做不到司法公正，其負面影響是巨大的。從某種意義上說，社會允許法律有漏洞和辦案“無法可依”，但決不允許借審判獨立而司法不公、司法不正和司法腐敗。“由此也決定了審判獨立原則的非絕對性。因為維護公正目標需要其他多種手段，而這些手段制約著審判獨立的獨立性。”○4基于這一理念，絕對的審判獨立和絕對的法律監督制約在理論和實踐中都是難以存在的，合理的法律制約同相對的獨立都是保障審判權行使的公正性所不可或缺的要素。所以，在處理它們兩者之間關系時，應當遵循的原則是將其兩者界定在一個適當的范圍內，在獨立與制約之間找到一個平衡點，以適度的獨立和監督共同服務于司法公正這一崇高的價值理念。
(二)司法獨立與法律制約是“對立統一”的關系。司法審判獨立與審判法律監督是相互依存、不能偏廢同時又相互作用的矛盾的兩個方面。既然是一對矛盾，那么兩者之間存在某種沖突是必然和正常的現象。“一方面，沖突必然會不斷發生；另一方面，沖突又會不斷地達成一致走向統一，正是在這種沖突、統一，再沖突、再統一的交互變動中，法律才得以嚴格而有序的貫徹和執行。”○5應當說，沖突是現象，統一是本質。因為兩者有一個共同的目標，即正確實施國家法律，實現司法公正和社會正義。目前，觀念和實踐中存在一種誤區，那就是認為檢察監督不利于審判權的獨立行使。這種觀點的偏頗之處在于只看到了檢察監督與審判獨立之間形式上的對立，而忽視了兩者本質的統一。檢察機關監督而并不代行審判權，法院也不因有外部監督而讓渡審判權。只要兩者都在法定范圍內行使權力，正確處理好關系，談不上檢察監督破壞審判獨立。總之，目的的共同性決定了審判獨立與審判檢察監督之間是一種既相互對立，又相互統一的相輔相成關系。
三、完善對審判權監督的必要性
對司法審判權行使的法律監督，是指具有法定制約監督職責的部門或個人，在法治的框架內、依照法定程序和方法對法院和法官獨立行使審判權所進行制約和監督。監督的實質包括誰監督、監督誰和監督什么三個方面，這三個方面構成統一完整的法律監督概念。
(一)對審判權法律制約是樹立法制權威的關鍵。《憲法》第一百二十六條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。實現獨立審判，促進司法公正是我國司法制度改革追求的根本目標，獨立審判是司法公正的保障，是司法公信力的需要，人民通常把法院當作社會正義的最后一道防線。然而，當前司法不公，司法腐敗現象比較突出，群眾意見比較大，法官在民眾心中的形象不掛。○6不加強監督制約，難以扼制司法不公和司法腐敗的漫延，司法權威乃至法治的權威就無法建立，依法治國，建設社會主義法治國家就會落空。對司法審判權法律監督的根本任務是預防和糾正法官違法審判和職業化的犯罪，確保公正與效率目標的實現。這就是說，對獨立審判權的監督和制約，是在法律和法規范圍內對審判權行使監督制約，而不是人為的和隨意的監督制約。
（二）對審判權的法律制約是權力規范運行的必然。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。于是當我們面對權力膨脹和司法公正和司法清廉的呼聲日益高漲時，加強對審判權的法律制約成為司法體制改革刻不容緩的措施。法律應該加強了制約審判權的力度。因為“以權利制約權力”，是法治建設的基本路徑和必然結果，是司法公正的根本保證。建立“以權利制約權力為依托，以權力制約權力為救濟”的審判權制約機制，應當是改革的基本思路。
（三）制約監督審判權具有重要的意義。監督和被監督，本來就是一對矛盾，被監督者對待監督者的監督，又往往是監督能否有效發揮的重要因素。法院接受監督的最大思想障礙就是少數干警常常把監督與獨立行使審判權對立起來。一聽到不同意見，就覺得對法院工作不夠支持，一提個案監督就擔心會干擾法律、干擾依法獨立辦案。監督的目的是實現司法公正，而法官依法獨立行使審判權又是實現司法公正的唯一途徑。因而，好的監督機制有利于促進司法公正，而不是損害司法獨立。監督與獨立并不矛盾，而是互相統一。我們完全可以探尋一條完善內部監督之路，實現內部監督與法官依法獨立行使審判職權的統一。
四、對司法審判權法律制約構建的建議
（一）要堅持監督制約的統籌性，對監督制約進行規范化。 在推進審判方式改革的同時，必須加強以院長領導為核心的內部監督工作。要把對人的監督與對工作的監督結合起來。要把審判組織的監督與行政監督、行政監督不同主體之間結合起來。某一具體案件的監督效果具有不穩定性，應當依法建立長效健全的監督制約機制，使監督工作有章可循。堅持監督的規范化、制度化，可以保證監督工作能持續、有效地發揮其作用，特別是在擴大合議庭和獨任審判員權力的同時，更要加強監督機制的規范化，確保權與責的有機統一。要讓督查者有位、有責、有權。充分發揮督查組的職能作用，從聽庭評庭、調閱卷宗、責詢等方式參與到個案的具體審理中去，面對面地檢查督促各項制度的執行。發現問題，及時指出，當場糾正，最大限度地避免違法亂紀行為的發生。
（二）要保障監督制約的針對性、連續性。 監督不應是僵化的制度，而應與時俱進，針對新產生的問題進行監督。著眼于法官職業化建設，在一般干警雙向選擇時也應有業務部門的界限，堅持專業化原則。這樣平衡業務能力與避免利益同體的產生就成為創新隊伍建設時法院內部監督的又一項重要內容。審判活動是包括從立案、審理、執行直至結案等若干環節的連續過程，監督過程也應與此相適應。因而建立連續的監督機制，使案件從進入審判程序就始終置于監督之下成為必要。要充分發揮立案庭在審判流程管理中的監督職能，實行流水作業，流程管理，把分解審判工作作為具體的環節，各個環節上的工作由不同的審判人員負責，實現審判前后的有效監督。筆者認為，應當讓審判監督庭從主要是糾正錯案，變成法院內部的一個專門行使監督職能的部門，從案件的立案、審理到裁判各個環節，在不干預正常審理的前提下對案件的審理活動進行全程監督，擴大審判監督庭的權力，承擔更多的監督職能。
（三）要處理好人大監督與獨立審判的關系。人大監督法院的目的，應當是促進審判機制的完善和法官素質的提高，即通過監督發現問題，提出改進辦法。人大對法院的監督，應當尊重法院獨立行使審判權的前提下，必須遵循集體性、事后性、間接生。○7在監督方式上，可以采取聽取和審議法院工作報告、對法院提出詢問和質詢、組織特定問題調查委員會、罷免法官等形式。在對法院提出詢問和質詢事項時一般應限于法院的違法亂紀行為、司法制度建設、司法政策方面的事項，不能干預法院對具體案件獨立行使審判權。也就是說，代表不應當就具體個案如何審理提出詢問和質詢，特別不能對正在審理過程中的個案提出詢問和質詢，對于已經審結的案件，一般也不應當提出詢問和質詢。如果發現某個案件確屬錯案，人大也不能采取決定方式要求法院糾正，更不能代替法院直接予以糾正。人大只能通過提出案件審理過程存在的程序等形式合法性方面的缺陷，啟動法院的自我糾錯機制，讓法院自己認識到錯案，自行糾正。如果法院不糾正，只要能夠作出合理的解釋，也沒有發現違法違紀行為，應當尊重法院的決定。如果發現有違法違紀行為，則可以依法予以罷免。
（四）要處理好黨的領導與獨立審判的關系。依法獨立審判與堅持黨的領導是統一的，一致的，而不是對立的，矛盾的，獨立行使審判權不是脫離黨的領導，而是必須堅持黨的領導○8。只有堅持黨的領導，法院工作才能堅持正確的政治方向。黨委對法院的監督應通過政策對國家法律的運用進行指導。各級法院要堅定不移地把依法獨立行使審判權同堅持黨的領導統一起來，要自覺、主動接受黨委的領導，認真落實黨對政法工作的部署和要求，主動向黨委報告工作，爭取黨委對法院依法獨立行使審判權的領導和支持。法院要正確處理領導過問的案件或審判工作問題；對當地黨委或黨政領導同志從對整個工作負責的情況出發而過問工作出批示的案件，我們應堅持以事實為依據，以法律為準繩的原則依法作出公正裁判。對于其中重大的或疑難的案件，在作出裁判前，應主動向黨委請示匯報，以便作好法律宣傳、解釋工作。有的案件比較復雜，領導根據某一方面反映的情況所發表的意見，可能有與法律不相符合的地方，我們應把案件的事實、適用的法律，主動向領導匯報清楚，相信會得到領導的理解和支持。對于個別領導出于對本地利益的考慮，制定了不符合法律的文件規定，影響法院審判工作正常開展的，我們也應當認真負責地向領導明確提出，以使不符合法律的文件、規定得到廢止。
（五）要處理好檢察機關抗訴與審判監督的關系。人民檢察院組織法第五條規定，對人民法院的審判活動是否合法、實行監督。第十七條規定，地方各級人民檢察院對本級人民法院第一審案件的判決的裁定，認為有錯誤時，應當按照上訴程序提出抗訴。第十八條規定，最高人民檢察院對于各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對于下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，應當按照審判監督程序提出抗訴。這是國家賦予人民檢察院的審判監督權，具有著主導訴訟程序，救濟私人利益，保障社會正義的權力。檢察院可以主動依職權啟動再審程序。但這種職權主義模式與現代法治精神相況突，動搖了以意思自治、私權處理分原則為基本內涵的民事訴訟的基礎，而且在很大程度上構成了對當事人訴訟權利的妨害與侵犯。同時它違背了既判力理論，破壞了社會關系的平衡格局○9。因此應對檢察院在再審啟動權予以限制。檢察院只對刑事、行政案件以及涉及國家利益和社會公共利益的民事案件有權提起抗訴，啟動再審程序，對一般的民事案件無權啟動再審程序。
（六）要處理好新聞輿論監督與公正審判的關系。新聞輿論監督對審判活動進行監督，是促進人民法院改進工作，防止司法腐敗的重要措施。在我國新聞輿論與司法機關在追求公平正義的目的上是一致的，但由于新聞調查和開庭審判是兩種性質不同的活動，看問題的角度和遵循的原則都在重大差別。我們應將公開審判原則落到實處，增強司法審判活動的透明度，為新聞輿論監督創造先決條件。在此前提下，新聞媒體也應該向民眾發布和傳播準確、真實的信息，而不能隨意發布虛構、捏造或與事實不符的信息。輿論監督要堅持正確的導向，輿論監督需要“揭短”，對法院工作中存在的弊端和不足進行曝光和披露，但其監督和批評應當是善意的和建設性的。為防止輿論干預司法，侵害司法獨立，危害司法公正，就必須為輿論監督建設定一定的規則。一是目前法院有權決定是否接受有關審判活動的采訪及采訪報道的方式等；二是對進入審判階段的案件，法官有權禁止媒體就本案進行帶有傾向性的評論，以防止確保法官的中立立場，確保司法公正。
（七）要處理好審判權監督與完善法院內部制約機制的關系。為了確保司法公正，防止權力濫用，應加強法院內部制約機制，即以權力制約權力的監督機制，有效地防止和遏制審判權濫用現象發生。法官獨立審判，不受行政機關、社會團體和個人干涉，還不受其他法官包括上級法官的干涉。要建立各負其責的審級獨立制度，強化上下級法院各自依法獨立審判，明確上級法院對下法院除了上訴審查、再審查以外沒有其他的監督關系。要加強法官獨立，在基層法院取消審判委員會制度，這種審判組織形式違背了國際公認的訴訟的直接原則、言詞原則和不間接原則。○10取消院長、庭長審批案件的制度。院長、庭長是行政職務而非審判職務，只有當院長、庭長參加合議庭擔任審判長或獨任審判員審理案件時，才擁有審判職權，院長、庭長審批制度導致審與判脫離，很難保證案件質量。只有經終審的裁判在發現有新的證據（符合民事、行政訴訟證據規則中的規定）足以證明原判可能有錯時，方可立案再審。取消法院院長啟動再審的權力，以防止領導的批示干預案件的審理。
參考文獻：
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○10周道鸞：《獨立審判與司法公正》載《法律適應》2002年第十期。
袁州區法院 易青洪
