[ 蔡仕強(qiáng) ]——(2010-11-9) / 已閱12720次
預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的對(duì)策思考
蔡仕強(qiáng) 黃國雄
近年來,社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體之間的競爭壓力越來越大,一些人為謀取暴利鋌而走險(xiǎn),違規(guī)操作、盲目生產(chǎn)、忽視安全,致使各種安全生產(chǎn)責(zé)任事故頻頻發(fā)生,給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。究其原因,很大程度上與負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的一些國家機(jī)關(guān)工作人員工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,尤其是個(gè)別黨政干部、行政執(zhí)法人員受利益驅(qū)使玩忽職守、濫用職權(quán)等有著直接關(guān)系。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院,特別是肩負(fù)立案查辦重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪重任的反瀆職侵權(quán)部門,如何發(fā)揮職能作用,更好地打擊和預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪,深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”,責(zé)無旁貸,迫在眉睫。筆者所在的五華縣檢察院組織人力到部分行政執(zhí)法單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入調(diào)研,試圖對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的特點(diǎn)、原因有一個(gè)更清晰的了解,更好地思考預(yù)防對(duì)策。
一、當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件的特點(diǎn)
1、發(fā)案領(lǐng)域比較廣。民爆物品與煙花爆竹、道路交通、煤礦、非煤礦山、建筑、危險(xiǎn)化學(xué)品、消防、旅游、特種設(shè)備、學(xué)校和電力等領(lǐng)域均有發(fā)案。在我縣,非煤礦山生產(chǎn)、煙花爆竹及民用爆炸器材監(jiān)管、消防及公共安全管理領(lǐng)域的瀆職犯罪是多發(fā)地帶。2008年至今,我院共初查此類案件6件6人。
2、不作為犯罪突出。個(gè)別國家機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任心不強(qiáng),工作要求不嚴(yán),日常工作督促不夠,對(duì)現(xiàn)場檢查不及時(shí),所以對(duì)存在的安全隱患不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除,導(dǎo)致出現(xiàn)責(zé)任事故。如某鎮(zhèn)出現(xiàn)非法偷采鎢礦,造成1死1傷的嚴(yán)重事故。自該非法礦場開采以來,該鎮(zhèn)分管國土資源的副鎮(zhèn)長鐘某和國土所長田某嚴(yán)重不負(fù)責(zé),不認(rèn)真履行職責(zé),從未組織人力進(jìn)行巡查,未能發(fā)現(xiàn)其偷采行為,致使釀成大禍,造成人員傷亡。我院以宗玩忽職守罪立案查處了鐘某、田某2人。
3、社會(huì)危害性大。安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪造成的犯罪后果除了財(cái)產(chǎn)損失之外還有常有人員傷亡現(xiàn)象發(fā)生,影響面之廣、程度之深都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在其他領(lǐng)域發(fā)生的瀆職犯罪。安全生產(chǎn)領(lǐng)域無疑成為了瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū)。廣東近5年共立案偵查包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪在內(nèi)的案件1590件1729人,為國家和集體挽回經(jīng)濟(jì)損失近12億元。這些數(shù)字表明,包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪在內(nèi)的瀆職犯罪給國家和人民所帶來的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污賄賂犯罪和其他犯罪所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。另一方面,官員的違法犯罪對(duì)法治的破壞比普通百姓違法犯罪要更為嚴(yán)重,甚至部分瀆職犯罪涉及權(quán)錢交易,尤其是徇私舞弊、濫用職權(quán)犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。而且很多官員本身就是執(zhí)法者和司法者,知法犯法,后患無窮。
4、查處工作普遍存在“三難一大”的問題。“發(fā)現(xiàn)難、取證難、處理難、阻力大”,成為制約反瀆職侵權(quán)工作的突出問題。社會(huì)公眾特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪在內(nèi)的瀆職侵權(quán)犯罪的危害性認(rèn)識(shí)不足,導(dǎo)致此類案件線索來源缺乏;而瀆職侵權(quán)案件在刑法構(gòu)成上多屬于結(jié)果犯,只有發(fā)生特定結(jié)果后,司法力量才能介入,這種滯后性往往造成一些證據(jù)已經(jīng)滅失,犯罪現(xiàn)場已遭破壞,取證難度極大;由于此類犯罪主體為國家機(jī)關(guān)工作人員,社會(huì)關(guān)系復(fù)雜,而且一部分犯罪屬于過失犯,容易引起周圍領(lǐng)導(dǎo)和同事的同情,因此辦案阻力大,處理難。尤其是重大責(zé)任事故中相關(guān)法律規(guī)定確定官員的責(zé)任比較抽象,存在“危害后果難以認(rèn)定”的問題。加上官本位、官民不平等的傳統(tǒng)思想的作祟,社會(huì)對(duì)瀆職侵權(quán)行為有一定的容忍度,時(shí)間久了犯事者容易得到人們的寬恕和原諒。以上種種因素導(dǎo)致包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪在內(nèi)的瀆職侵權(quán)犯罪難以得到處理,很多瀆職侵權(quán)官員最后往往被給予黨紀(jì)或政紀(jì)處分,被判處免刑或適用緩刑,真正被判實(shí)刑的較少。
二、安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪發(fā)生的原因
1、認(rèn)識(shí)不到位。一是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的危害性認(rèn)識(shí)不到位,重視不夠。“不把瀆職當(dāng)違法,不把瀆職當(dāng)犯罪”,認(rèn)為只要不牟私利、不揣腰包,就不應(yīng)以犯罪論處,甚至為嫌疑人公開說情、偏袒庇護(hù),此種“口袋為界論”給檢察機(jī)關(guān)反瀆偵查工作帶來難度。二是安全生產(chǎn)意識(shí)不到位。一些企業(yè)在貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)時(shí)不認(rèn)真、不負(fù)責(zé),意識(shí)淡漠,思想麻痹,安全隱患多,導(dǎo)致監(jiān)管人員心有余而力不足,安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生。
2、監(jiān)管不到位。部分負(fù)有安全監(jiān)管責(zé)任的國家機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任意識(shí)淡漠,沒有真正樹立“安全第一”意識(shí),各項(xiàng)規(guī)章制度更多是寫在紙上,掛在口頭上,落實(shí)不到行動(dòng)上。安全檢查流于形式,即便對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的安全隱患,也只是以口頭或書面形式責(zé)令整改,沒有對(duì)整改情況跟蹤監(jiān)督,更沒有采取果斷措施消除安全隱患。如某鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某石場已發(fā)生過的安全事故視而不見,對(duì)縣安監(jiān)局給該石場下達(dá)的責(zé)令停產(chǎn)整改通知書督促執(zhí)行不力。企業(yè)整改不徹底,一意孤行違規(guī)作業(yè),導(dǎo)致采石工曾某在剝離石場表土?xí)r,由于沒有安全保護(hù)措施,誤踩松石,造成連人帶泥石一起從高處墜落,經(jīng)搶救無效死亡。
3、管理上存在有法不依,執(zhí)法不嚴(yán)的情況。部分地區(qū)地方保護(hù)主義有所抬頭,明知企業(yè)在安全生產(chǎn)設(shè)置上有一定問題,有的甚至是不具備安全生產(chǎn)條件,非法生產(chǎn)。但受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,有關(guān)部門不去明令禁止關(guān)停,采取不聞不問的態(tài)度,造成了地方政府在安全管理上軟弱無力。甚至有的受金錢等利益誘惑,淪落為犯罪分子的“保護(hù)傘”, 部分瀆職犯罪涉及權(quán)錢交易,尤其是徇私舞弊、濫用職權(quán)犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。如某鎮(zhèn)村民張某在其表兄弟家里配制火藥準(zhǔn)備非法生產(chǎn)爆竹時(shí)發(fā)生爆炸,造成張某1人當(dāng)場死亡,部分房層倒塌。張某生產(chǎn)爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年,作為該鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)的張某章對(duì)此卻一無所知,一次都沒有到該村巡查,事故發(fā)生后,我院對(duì)張某章涉嫌玩忽職守的案件進(jìn)行立案偵查。
4、人力、財(cái)力、物力投入不足。一是部分企業(yè)慘淡經(jīng)營,特別是小型企業(yè),安全經(jīng)費(fèi)長期投入不足,安全生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備落后,部分企業(yè)對(duì)陳舊的廠房、設(shè)備,落后的生產(chǎn)工藝的維護(hù)更新不及時(shí),存在一定的事故隱患。二是部分企業(yè)對(duì)從業(yè)人員安全技能培訓(xùn)不到位,高風(fēng)險(xiǎn)、重體力勞動(dòng)行業(yè)和領(lǐng)域違章指揮、違規(guī)作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律現(xiàn)象突出。三是基層安監(jiān)力量不足,如我縣16個(gè)鎮(zhèn)雖然都設(shè)有安監(jiān)辦,但人員幾乎都是兼職的,人數(shù)少,沒經(jīng)費(fèi),沒補(bǔ)助,沒專業(yè)技術(shù),僅去年至今,16位安監(jiān)辦主任就有8人辭職不干。
5、部門配合、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全。一是合執(zhí)法機(jī)制尚未建立健全。各相關(guān)部門互相之間沒有制約關(guān)系,遇到關(guān)鍵問題只能通過協(xié)調(diào)。二是聯(lián)合執(zhí)法部門配合不夠。目前安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法,各相關(guān)部門之間沒有建立穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系,大多是在需要聯(lián)合執(zhí)法時(shí)臨時(shí)聯(lián)系,致使各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接,“執(zhí)法鏈”上的漏洞給不法分子以可乘之機(jī)。三是聯(lián)合執(zhí)法覆蓋面不廣。由于聯(lián)合執(zhí)法參與人員都是從各執(zhí)法單位臨時(shí)抽調(diào)組成的,他們?cè)诼?lián)合執(zhí)法行動(dòng)中還要承擔(dān)本部門的一些工作,往往精力和時(shí)間都無法滿足聯(lián)合執(zhí)法的要求。同時(shí)由于經(jīng)費(fèi)、車輛緊張等方面的問題,致使大部分執(zhí)法行動(dòng)持續(xù)時(shí)間都不會(huì)很長,監(jiān)管的覆蓋面僅是冰山一角,特別是對(duì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些違法行為,往往便成聯(lián)合執(zhí)法的空白。
三、預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的對(duì)策建議
安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾,一些人因?qū)Π踩鹿屎桶踩?zé)任人的處理結(jié)果不滿而頻頻上訪,甚至做出一些不理智的行動(dòng)。筆者認(rèn)為,從“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作出發(fā),必須從如下幾方面著手預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪:
1、深入開展安全生產(chǎn)宣傳教育工作,提高對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)。各級(jí)政府、各相關(guān)部門要進(jìn)一步提高對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管的認(rèn)識(shí),從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā),從維護(hù)黨和政府形象出發(fā),把安全生產(chǎn)工作放在突出位置,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)責(zé)任,強(qiáng)化措施,確保安全。在責(zé)任追究問題上,實(shí)事求是,不諉過,不護(hù)短,及時(shí)處理,公開曝光,讓人民群眾看到黨和政府懲治腐敗的堅(jiān)定決心和堅(jiān)決行動(dòng),真正把責(zé)任追究落到實(shí)處。筆者認(rèn)為,目前廣東在梅州試點(diǎn)實(shí)行的“一崗雙責(zé)”制的做法很好,黨委和單位“一把手”也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任,不能只要求政府和單位分管領(lǐng)導(dǎo)單方面承擔(dān)責(zé)任。
2、建立和完善執(zhí)法無縫銜接機(jī)制。要繼續(xù)深入貫徹《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》,加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合,加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合,進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)的檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系,共同做好重大責(zé)任事故調(diào)查處理工作。從目前情況來看,很多事故發(fā)生后,行政機(jī)關(guān)都能在第一時(shí)間通知檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查,為拓寬線索來源渠道提供了有力的制度保障。但是,仍有一些地區(qū)和部門,在發(fā)生重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故后,檢察機(jī)關(guān)沒能在第一時(shí)間介入調(diào)查工作中去。因此,檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系,建立健全事故通報(bào)、案件線索移送和案件信息共享制度,緊緊依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的支持和配合,發(fā)現(xiàn)和查辦隱藏在重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職等職務(wù)犯罪。更要積極建立起快速的事故調(diào)查反應(yīng)機(jī)制,在接到事故信息后能實(shí)現(xiàn)反應(yīng)迅速、及時(shí)介入重大責(zé)任事故調(diào)查。
3、充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用,進(jìn)一步嚴(yán)肅查辦重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故涉及的職務(wù)犯罪。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能作用,嚴(yán)厲打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域刑事犯罪和與之相關(guān)聯(lián)的職務(wù)犯罪,堅(jiān)決遏制重大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)在查辦重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故犯罪中要堅(jiān)持兩個(gè)拳頭出擊:一只拳頭嚴(yán)厲打擊重大生產(chǎn)安全事故刑事犯罪,一只拳頭嚴(yán)肅懲治打擊重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故所涉的瀆職等職務(wù)犯罪。要把反瀆職侵權(quán)工作納入深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的總體格局,始終為社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法服務(wù),突出重點(diǎn),進(jìn)一步加大工作力度,集中精力查辦大案要案,提高辦案質(zhì)量和效率。要增強(qiáng)大局意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)、憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí),認(rèn)清形勢,把握規(guī)律,主動(dòng)出擊,通過依法辦案和積極預(yù)防,有效化解各種社會(huì)矛盾,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)解決引發(fā)矛盾的源頭性問題。要通過以案件剖析、預(yù)防咨詢、檢察建議等形式,幫助發(fā)案單位建章立制,促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。要通過開展法治宣傳、警示教育等活動(dòng),教育引導(dǎo)國家機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí),幫助督促司法人員、行政執(zhí)法人員公正廉潔執(zhí)法。
4、形成工作合力,堅(jiān)持綜合治理。安全生產(chǎn)事關(guān)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全,事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。整頓和規(guī)范安全生產(chǎn)秩序,營造安全的生產(chǎn)環(huán)境,僅靠行政機(jī)關(guān)不行,僅靠司法機(jī)關(guān)也不行,需要政府職能部門與司法機(jī)關(guān)的通力合作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門必須互相協(xié)調(diào),形成聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,努力構(gòu)建黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門依法監(jiān)管,企業(yè)全面負(fù)責(zé),群眾參與監(jiān)督,全社會(huì)廣泛支持,社會(huì)齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局。就司法機(jī)關(guān)而言,一是司法部門要與行政監(jiān)管部門形成工作合力,健全行政監(jiān)管制度、行政與司法的協(xié)作、移送制度和檢察監(jiān)督制度;二是公安、檢察、法院要形成司法合力,統(tǒng)一執(zhí)法思想和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),加大司法打擊力度;三是檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)了解社情民意,對(duì)那些影響和破壞科學(xué)發(fā)展的突出問題,要積極向黨委政府提出有針對(duì)性的檢察建議,當(dāng)好參謀助手與法律顧問,為安全生產(chǎn)營造良好的法治環(huán)境,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
5、提高執(zhí)法水平,促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。要盡快完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法體制,建立監(jiān)督管理體系,健全省(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村和生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu),改善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的薄弱狀況。首先,加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位教育。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要開展經(jīng)常性的宣傳教育,各相關(guān)部門要給予密切配合,督促生產(chǎn)經(jīng)營單位或事故單位搞好制度建設(shè),保障《安全生產(chǎn)法》的正確實(shí)施,從源頭上預(yù)防瀆職犯罪。其次,要抓好對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法監(jiān)管人員的教育。特別是有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、安全監(jiān)督、監(jiān)察執(zhí)法人員的安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)和法制宣傳,促其認(rèn)真學(xué)習(xí),樹立責(zé)任行政的觀念,提高嚴(yán)格執(zhí)法的自覺性,杜絕不作為或亂行為。最后,要加大媒體宣傳力度,將重大責(zé)任事故犯罪及其背后的瀆職犯罪的責(zé)任追究和處理情況通過新聞媒體公之于眾,在全社會(huì)形成一種“遵紀(jì)守法,依法行政”的社會(huì)氛圍,有效地防止和減少安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的發(fā)生。
五華縣檢察院 蔡仕強(qiáng) 黃國雄