[ 張祿強 ]——(2010-11-15) / 已閱13865次
論土地征收中農民利益的保障
張 祿 強
序言
我國的土地征收是指為國家為了社會為了公共利益的需要，依照法定程序，將農民集體所有土地轉變為國家所有，并給以農村集體經濟組織和農民個人相應的補償。伴隨著我國工業化、城市化的不斷加快，城市建設用地越來越多的依靠土地征收的方式滿足。目前全國失地農民數量已接近4000萬人，每年圍繞農村土地土地征收中引發的沖突占了中國群發沖突的很大比重，表明失地農民的生存發展已是政府與社會面臨的重要課題和挑戰。
政府和某村委會在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設所謂的“廣場”,同年10月該塊地卻出現在當地媒體,以40.6萬/畝向社會公開出讓,其轉讓價格幾乎是補償給村民價格的10倍。隨后,佳美房地產開發有限公司以5768萬元的最高價取得了這塊土地的使用權。就這樣,某政府以建設廣場名義征用的耕地,轉眼成了商品房建設用地,而四組村民同樣沒能拿到一分錢,甚至連白條也沒見到。村民為了要回自己應有的征地款,幾年來奔波與鎮政府、市政府甚至省政府之間,但直到今天,他們仍沒拿到一分錢。
案例中某政府和某村委會在村民完全不知情的情況下，把農民賴以生存的耕地征作為城市化用地，建設所謂的“廣場”。農民的耕地被征走了，補償款卻至今一分錢的都沒有拿到。土地征收過程中這樣的現象普遍存在，由于土地征收法律制度的不完善、征收權力運作的失范、保障農民權益的的缺位，在土地征收中被征收農民成為最大的利益受損者。本文根據存在的問題，從法律角度對土地征收中農民權益的保護作一探討。
一、現行征收制度在農民權益保護上的不足
(一)、土地制度對農民參與其中的排斥
我國現行與土地有關的法律有《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等規定：農民對集體所有土地擁有承包經營權。但是法律對土地承包經營權的規定是模糊性的。在現行的土地制度框架內，集體土地所有權的主體模糊不清。《農村土地承包法》第十二條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有的，由村內該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農民集體經營、管理。”對于所有權到底是屬于村農民集體還是農民集體經濟組織或者鄉農民集體，都沒有明確的規范，土地承包合同的當事人各種各樣，沒有統一的法律標準，造成了現實中的混亂，使得農民承包土地經營權在國家土地征收制度面前不堪一擊。因為《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家為公共利益的需要，可以對土地實行征收，另一方面《土地管理法》也明確規定了“任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地，凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用地役權，從而滿足其用地需要”。即征收權的行使是集體土地變為國有的唯一途徑根據《土地管理法》第三十四條規定，只有國有土地使用權才能上市流轉，也就是說，無論為了公共利益還是商業開發，全部都需要通過“征收”這一行政化的手段進行。因此在現有的框架下，土地征收的主體是國家，這種征收是國家行政行為，具有強制性，征收土地的標的是集體所有的土地。在土地征收過程中的國家、集體、農民的三方關系中，作為承包經營權人的農民的參與權受到了制度性排斥。因為農民不是征收活動直接相對人，土地征收是國家直接與土地所有者即農村集體經濟組織進行的，雖然在《土地管理法》及國土資源部頒發的有關文件中對農民在征地過程中進行參與作了一些程序上的規定，但因其不具備土地征收法律關系主體地位而談判，事實上被置于了土地買賣的游戲規則之外，例如案例中勝利村村民就是在完全不知情的情況下征用土地141.8畝地，成為利益受損的對象。
（二）、土地征收的目的規定過于籠統
《土地管理法》明確規定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征收或征用并給予補償。”根據上述法律的規定：土地征收應以公共利益為目的。對于“公共利益”，不同國家在不同時期有著不同的理解。通常理解為,根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，其體現為以公共使用為內容的公共目的和實現特定經濟政策目的的公共目的。一般來說,土地征用中的公共利益，可表現為國民健康、教育、公共設施、公共交通等公共事業需要。但是我國目前還沒有對公共利益的范圍進行明確的界定,“公共利益”的概念又比較抽象，既沒有作出進一步的明確說明，又沒有對以公共利益為目的的建設項目的范圍采用列舉式的規定。如果行政機關真正出于公共利益的考慮而采取強制規劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益為由來限制公民的基本權利（財產權是基本權利之一），無可厚非。但實踐中對有關公共利益的解釋和界定過于靈活,常常被人為地濫用，行政管理實踐中的大量典型案例和經驗教訓表明，“公共利益”是個筐，什么東西都往里裝，這一弊端特別為人詬病，在土地和財物的規劃、征收、征用、強拆等方面出現的大量惡劣案例，往往是某些行政機關和社會組織（說到底是某些掌控公共權力的人）假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實，嚴重影響了政府形象，社會危害性很大。公共利益作為一個高度抽象、難于界定的概念，如果不嚴格限定，極易出現濫用現象。政府在巨大經濟利益的驅動下，極易打著公共利益的幌子，將商業目的用地納入土地征收的范圍，案例中政府在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設所謂的“廣場”，實質上以40.6萬/畝的高價賣給了開發商，其轉讓價格幾乎是補償給村民價格的10倍，政府從中撈到多少好處可想而知，最終受到損害的還是被征地的農民。
（三）、補償標準過低，補償體制不公平
《土地管理法》第四十七條的規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍，地上附著物和青苗的補助費標準由省、自治區、直轄市規定。此種補償機制基本上延用了計劃經濟時代的做法，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農用地轉為國家建設用地的土地價值的升值潛力。并且對于確定地上附著物和青苗的補助費標準的依據是什么，我國現行法律并沒有涉及，導致各地執行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權過大。關于補償費用的分配，按照《土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。但法律卻并沒有規定土地補償費的處分規則，我國的土地征收制度源于計劃經濟體制我國集體所有權的主體虛位，土地補償費實際上被少數管理者所控制，土地征收被作為行政手段配置土地權利的方法農民利益極易被侵害。
（四）、社會保障體系不健全，生活存在后顧之憂
土地是農民賴以生存的物質基礎，一旦失去土地，而政府又不能為他們提供強有力的社會保障，因而失地農民的處境必定十分困難。一方面目前的征地補償水平比較低，一般難以維持農民先前的生活水平，而且這些補償費用也只夠維持其3～5年的生活；另一方面，失去土地使農民的發展權受到侵害，農民原本具有一定的產業，征地以后不但無法繼續以前的生產與生活，甚至連工作都無法解決，因而更談不上什么發展權了。因此有必要針對失地農民的具體情況建立與其自身特點相適應的社會保障制度。 市場經濟條件下失地農民從農耕向二、三產業轉移的難度較大，難以實現再就業，但又不能享受下崗職工、失業職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味著農民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業更是希望渺茫，對今后的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農民生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策的實惠，生計問題會越來越突出。
二、實踐中違規的征收行為
（一）土地征收中征收權的濫用
在土地征收過程中無權批準或越權批準征收土地，有時為了一般的請求而實施征收，在起征收過程中征收權不濫用，將公共利益與征收之間的邏輯關系顛倒，變其為先征收土地，再找項目，或者化整為零審批土地，違反法定程序批準征收土地，未征先用、多征少用、征而不用，未支付補償費即強制破壞地面建筑物和其他附著物，從而損害了被征收土地集體經濟組織及其他成員的合法利益。此外，有關組織和個人的故意侵權行為更使得被征收人雪上加霜，甚至有些地方政府乃至基層組織肆意截留、挪用征收補償款，侵害被征收人利益的情況相當普遍，更有一些不法之徒公然侵占集體經濟組織的征地補償費甚至農戶的房屋補償費和青苗補償費等，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。從而土地征收權成為獲利的工具，不僅導致原權利人與國家之間經濟關系的顯示公平，也不符合國家征收權的宗旨，催化了征收中的腐敗，更損害了農民的利益。
（二）補償資金難以發放到位
《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第三款規定:“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”這里所規定的，仍是村委會對農民集體所有土地的管理權，而土地所有權和經營管理權是兩種不同性質的權能。因此，如果把征收土地所有權的行為定性為行政行為，其直接的后果就是導致在法律糾紛中，訴訟原告或復議申請人的缺位。這顯然不利于農村集體合法利益的保護。于是在實踐中，往往出現兩種極端:一部分村干部打著“村集體”的名號和違法征地的政府機關同流合污，搜自處分集體所有土地并從中中飽私囊，貪污腐敗。從而引發糾紛，激化農村社會矛盾的現象越來越嚴重。如勝利村的村民沒能拿到一分錢,甚至連白條也沒見到。為了要回自己應有的征地款,幾年來奔波與鎮政府、市政府甚至省政府之間,由于人為的原因直到今天,他們仍沒拿到一分錢。導致的后果只能是損害了農民的利益，換來的是農民是對政府越來越多的不滿。
我國的土地征收制度源于計劃經濟體制，土地征收被作為行政手段配置土地權利的方法，而沒有像國際通行做法那樣將土地征收作為基本民事權利的限制制度在物權法中規定.權利缺失必然導致利益受損。由于權能的受限，農民在征地過程中無法充分參與到征地的過程中去，對于征地的目的性、征地的范圍、征收補償安置和征收安置費用的使用、管理等方面沒有充分表達自己意志的機會，也不能爭取足夠的措施來保障其合法權益。權利的合理配置及其行使是保障權益的根本途徑，因此，農民不僅要“耕者有其田”，還要“耕者有其權”，才能對自己的利益真正可以擁有一個穩定的預期。
三、現行征收制度完善方向
（一）、明確承包經營權的內容，保障農民在土地征收中的參與權
在法律上，農民雖不是土地的所有者，但現實中，作為土地所有者的集體經濟組織一般并不直接經營土地，而是由作為集體經濟組織成員的農民，以承包經營者的身份直接經營，因此農民是土地的實際支配者和經營者。土地征收雖然是土地在集體所有和國家所有之間的變動，但這種變動卻對農民的利益產生直接的影響，因為農民的土地承包經營權因土地征收為國有而同時歸于消滅，這些足以使農民成為一個獨立的利益主體，應享有與集體同樣的法律地位。法律需要進一步明確其利益主體的地位，即需要明確農民土地承包經營權的內涵。根據產權理論，農民對土地的承包經營權直接來自于農村集體土地所有權，應屬于農村集體土地產權體系中的使用權。按照物權法理論，財產的所有權屬于物權，使用權則是由這一物權派生的“準物權”，它還可以衍生出轉讓、轉租、入股、抵押、收益等多項權利。因此，我國物權法中和其他有關法律的制定與修改中，進一步明確農民土地承包經營權的內涵，以避免在土地承包經營權流轉過程中或者政府在征用集體土地過程中，維護農民的基本生活不受影響，征地時必須以補償為必要條件，協調土地征收中私益與公益沖突的基本制度，是合理解決征地后國家、集體、個人三者利益的。
（二）、對土地征收目的的明確
1、明確規定“公共利益”的范圍：王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產或財產權利的行為。”我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以以這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業法立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
2、嚴格區分公益性和經營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內：建議將現在現行《土地管理法》“建設用地”一章劃分為“公益性建設用地”和“經營性建設用地”兩部分，明確規定只有公益性建設用地才允許通過土地征收獲得土地，而經營性建設用地可以通過兩個渠道解決：第一，充分利用現有國有的土地。開放國有土地市場，用地單位通過出讓、轉讓、租賃等方式從土地管理部門或其他國有土地使用權人手中取得國有土地使用權。]第二，通過合適的方式使農村集體所有的非農建設土地進入市場。當然，農村農用地轉為建設用地依然要按照現行法律規定嚴格控制。至于如何使農村非農建設土地進入市場，有很多的觀點。可以使集體非農土地在法律嚴格約束之下以穩妥的方式直接進入市場。實踐中，我國一些地區已經在開始進行這樣的嘗試。
（三）、提高農民的補償標準，完善補償體制
1、立法應明確規定“公正”或“合理”的征收補償原則：從比較法的角度看,“公正”、“合理”或“公平”補償實際上就是以重置價格為基礎的完全補償其理由在于,這種做法既與國家政策相一致,如《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調,在國家征用土地和農地轉移用途中,應把農民利益放在重要地位,并要求縣級以上地方人民政府采取切實措施,確保被征地農民生活水平不因征地而降低。同時,這種做法還能防止征收權的濫用,限制政治沖突并遏制腐敗的發生。
2、立法應擴大征收補償范圍：在征收補償范圍上，,我國立法也應該與世界上大多數國家的做法相一致償費等三項費用,還應包括鄰接地損失補償、間接可得利益損失補償以及部分土地發展權益補償等項目。由原來僅限于與被征收土地直接相關的損失擴大到其它損失，將殘余地分割損害、經營損失以及其他各種由征地所致的必要費用等可確定可量化的財產損失列入補償范圍，以確保農民的合法權益。
3、立法應以被征收土地的市場價格作為補償標準：現行立法以土地平均年產值作為補償標準的做法極不科學,難以實現征地補償條款的制度功能,還會導致“確保被征地農民生活水平不因征地而降低”的政策目標落空。因此,征地補償條款必須改革。其正確的做法應是以被征收土地的市場價格或以市場價值為基礎來確定。
（四）建立健全失地農民社會保障制度
國家的統一政策和地方的具體政策應相互配合，整體推進，逐步建立起完善的失地農民的社會保障制度體系國家有關部門應當及時制定統一的有關失地農民社會保障的法律制度。我們可以從失地農民最需要的養老、醫療保險開始逐步建立起完善的失地農民的社會保障制度體系。在征地收益的分配上，國家應該明確規定各地征地收益應向失地農民傾斜，并規定一定的比例，確保社保資金的落實。建議國土資源部出臺規定，除土地安置補償費外，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例（不少于10%）作為專項基金，被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金，讓失地農民也能從土地的增值和城市的發展中得到實惠。
（五）使土地征收程序明晰化
1、進一步補充、完善土地征收程序中的具體制度：《土地管理法》第48條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”但現在的征地模式一般由建設用地方提出用地申請，獲得審批后，再由國家與農民和農民集體進行協商，確定地塊、地價、征地補償費用等問題。國家參與到土地征收的全過程，而農民和農民集體無緣直接與建設用地方以市場方式進行征地協商，這種做法為國家剝奪農民和農民集體的土地收益、侵害他們的利益提供了方便，這也是許多地方政府樂意進行土地征收的原因所在。同時，在現行的制度環境下，國家征地往往面對的是集體而不是農民，農民不能參與征地補償談判，在這場不平等的產權“交易”過程中，農民完全被排擠在外，因此在不同利益集團重新分割土地利益的過程中，農民的利益往往受到侵害。
2、明確土地征收補償的發放主體：盡管土地的所有權為農民集體組織所有,但土地征收也損害了農民的土地使用權,所以,土地補償費用首先也應該分配給農民一部分,而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。同時維護被征地農民權益，保證知情權和參與權，防止征地腐敗，增強社會監督力度，促進經濟社會可持續發展，應該增強政府征地的透明度，推行高效公正的征地程序，規范征地行為。
3、土地征收法律中專設“征收程序”的章節：我國可以借鑒臺灣地區的做法，在土地征收法律中專設“征收程序”的章節，將土地征收程序清晰、集中的規定下來，并將其與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等內容作更為明顯的區分。我國應該借鑒先進國家成功的立法經驗，吸收我國實踐操作中成熟、合理的部分，補充、完善土地征收程序，使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性。同時，我國可以考慮在政府內設立專門負責土地征收事務的機構，對土地征收進行統一管理。增加聽證會制度。聽證會可以就土地征收合法性、土地征收補償等問題舉行，聽證會上應充分聽取被征收人和利害關系人的意見，使被征收人和利害關系人獲得表達意見的機會。
在實際的征地操作中, 因征地引發的社會矛盾不斷加劇，最重要的不是農村與農業問題,依然是農民———人的問題。真正原因并不是城鎮化進程加快,而是土地政策和征地操作方面還存在一些缺陷。必須通過社會主義市場經濟下土地立法尤其是征地制度公平價值的重構,在法律意義上解放農民,才有可能化解困擾農村經濟發展的難題。建立和完善土地征收法律制度等方式，在土地征收過程中用法律保障農民權益。只有重視農民的利益問題,在法律制度上給予其切實的保障,有效合理地利用土地資源,才能建立起正確引導土地利用的生活消費的模式,構建一個和諧的社會。
參考文獻
1.姜明安 《行政補償制度研究》，載于《法學》，2001年第5期。
2.楊解君 著《依法行政論綱》，中共中央黨校出版社，1992年版，第280頁。
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