[ 洪克文 ]——(2011-6-25) / 已閱10236次
初探分支機構成為行政處罰對象之可行性
洪克文 陳慧貞
在藥品行政處罰案件中，法人依法設立的分支機構能否成為行政處罰對象，如藥品連鎖企業設立的門店、藥品經營公司設立的分公司、鄉鎮醫院在農村設立的社區衛生服務站等，當這些門店、分公司、社區衛生服務站（以下簡稱涉藥分支機構）發生藥品行政違法時，藥監部門能否將這些涉藥分支機構確定為行政處罰對象？目前，我國行政法律法規對此尚無明文規定。在實踐中，執法人員也各執一詞。行政違法主體的確定，是保證行政處罰案件合法、正確的前提，因此有必要進行深入的探討。筆者認為，結合法理和參照相關部門等規定，涉藥分支機構可以成為行政處罰對象。
一、涉藥分支機構是經依法批準設立的具備相應行為能力的其他組織。涉藥分支機構（社區衛生服務站取得《醫療機構執業許可證》，隸屬于鄉鎮醫院）在根據《藥品管理法》第十五條規定具備藥學技術人員、營業場所、設備設施、管理機構和各項規章制度等條件，取得《藥品經營許可證》；在法定時間內向工商行政管理部門辦理登記注冊，取得《營業執照》，刻制公章，開立銀行賬戶，在核準的經營范圍內以自己名義直接開展藥品經營活動的組織。盡管涉藥分支機構的財產和人事關系隸屬于總公司或總部，沒有完全獨立承擔所有法律責任能力，但涉藥分支機構依法取得《藥品經營許可證》和《營業執照》，在法律上意味著享有從事藥品經營活動的民事權利能力和承擔相應法律責任的行為能力，具體包括承擔民事法律責任能力和行政法律責任能力。在民事訴訟中，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條規定“法人依法設立并領取營業執照的分支機構” 屬《民事訴訟法》第四十九條規定的“其他組織”，可以作為民事訴訟的當事人。當事人的訴訟行為能力是以民事行為能力為基礎的，司法部門對分支機構的訴訟行為能力予以確認，同時也意味著對其民事行為能力也予以了肯定。在行政處罰中，雖然無“分支機構可以成為行政處罰對象”之類法律條文規定，但《行政處罰法》第三條規定的“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰……”中“其他組織”與民事訴訟中的“其他組織”并不存在實質上的差異。
二、涉藥分支機構具備行政法律責任履行能力。部分執法人員認為，分支機構不能成為行政處罰對象的主要原因是分支機構不能獨立承擔民事法律責任。《公司法》第十四條“分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔” 的規定是持該觀點人引用的最直接法律依據。 筆者以為，《公司法》第十四條立法意圖在于，在市場經濟活動中，為提高效率和經濟流轉速度，企業法人設立的分支機構直接參與了市場活動，并以自己名義與其他民事主體進行合同簽訂、商品購銷等各種民事活動。然而，由于分支機構經營管理的財產實際上隸屬于企業法人，沒有完全獨立承擔民事法律責任能力，致使其在經濟活動經常出現了無債務履行能力或履行不到位等嚴重影響交易安全和市場秩序穩定的后果。為避免當分支機構以自己經營管理的財產不能使所負的債務達到全面履行時，企業法人以合同相對性或借故其他理由對抗權利主張者進而損害國家、集體、公民利益等事件發生，鑒于企業法人和分支機構之間在財產、人事等關系上存在隸屬關系，國家通過立法形式進一步明確分支機構民事法律責任的最終承擔者——企業法人。即在分支機構對所負的民事法律責任無力承擔時，由設立該分支機構的企業法人來最終承擔。對此，《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第78條規定：“被執行人為企業法人的分支機構不能清償債務時，可以裁定企業法人為被執行人。” 該規定中所指的“債務”，既包括民事活動中發生的合同之債，也包含了行政管理中行政部門對發生了違法行為的分支機構科處的法定之債（例如行政罰款等）。在行政處罰中，涉藥分支機構在發生行政違法時可能所承擔的法律責任包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業和吊銷許可證。對大額罰款分支機構可能無力獨立承擔外，其他行政法律責任均能依法承擔。因此，涉藥分支機構雖然不能獨立承擔法律責任，但并未影響行政法律責任的最終履行。
三、相關部門的規定。對分支機構能否成為行政處罰對象，法律法規未有明確規定，實踐中，各方意見也存在分歧。目前，對該問題作出過明文規定的惟有國家工商行政管理局。國家工商行政管理局對《關于企業法人的非獨立核算分支機構能否作為行政案件當事人的請示》的答復（工商[1990]174號）中認為“企業法人設立的不能獨立承擔民事責任的機構，可以作為行政處罰案件的當事人。” 國家工商行政管理局《關于認定違法主體有關問題的答復》（工商企字[1999]第233號）規定：“各類企業法人設立的不能獨立承擔民事責任的分支機構，均屬于從事經營活動的經濟組織，依照《行政處罰法》等現行有關規定，該經濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，但該經濟組織不能完全承擔有關行政責任時，應由其所隸屬的企業法人承擔。”國家工商行政管理局的這一規定符合行政違法責任自負原則，雖然沒有上升到法律法規的層次，但一直踐行至今充分體現了其合理性，藥品監管行政部門可以予以參照。
