[ 洪克文 ]——(2011-7-9) / 已閱8964次
論藥品來源渠道舉證責(zé)任分配
洪克文
案例一：A縣藥品監(jiān)管局在日常檢查中發(fā)現(xiàn)甲藥店銷售的達(dá)美康等十種藥品未建立購銷記錄，也沒有任何購銷發(fā)票或隨貨聯(lián)等票據(jù)。立案后，該局向甲藥店發(fā)出《限期提供藥品來源渠道證據(jù)材料通知書》，甲藥店一直拒絕提供。
案例二：A縣藥品監(jiān)管局在日常檢查中發(fā)現(xiàn)乙藥店銷售的賽特贊等五種藥品未建立購銷記錄，也沒有購銷發(fā)票或隨貨聯(lián)等票據(jù)。立案后，該局向乙藥店發(fā)出《限期提供藥品來源渠道證據(jù)材料通知書》，乙藥店提交了一份由丙醫(yī)藥公司出具的銷貨清單(非稅務(wù)發(fā)票，無丙醫(yī)藥公司的蓋章)來證明其藥品的來源渠道。
對甲乙兩藥店行為該如何處理，有以下三種觀點(diǎn)：一是將兩藥店均認(rèn)定為從無《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》的企業(yè)(批發(fā))購進(jìn)的藥品(以下簡稱為從非法渠道購進(jìn)藥品)，依照《藥品管理法》第八十條規(guī)定進(jìn)行處罰；二是A縣藥品監(jiān)管局在沒有進(jìn)一步取得確鑿證據(jù)，即未查清從何企業(yè)或個人購進(jìn)事實之前，不能按從非法渠道購進(jìn)藥品行為進(jìn)行處罰；三是對甲藥店的行為認(rèn)定為從非法渠道購進(jìn)藥品，按《藥品管理法》第八十條規(guī)定進(jìn)行處罰；而對乙藥店，則應(yīng)當(dāng)在向丙醫(yī)藥公司核查真?zhèn)魏笤僮鰶Q定。
之所以產(chǎn)生上述分歧，主要是因為執(zhí)法人員對藥品購銷來源渠道事實證明責(zé)任理解得不一致。持第一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，藥品是否從合法渠道購進(jìn)，藥店負(fù)有舉證責(zé)任，如果不能或拒絕證明藥品來源于合法渠道，那就應(yīng)認(rèn)定為從非法渠道購進(jìn)。持第二種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，藥品監(jiān)管局要認(rèn)定藥店行為違法，必須主動地去收集充分的證據(jù)，即查清涉案藥品是從什么不具備藥品批發(fā)資格的企業(yè)或個人購進(jìn)的事實，否則違反了行政處罰由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任的原則。持第三種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，在行政程序中，甲乙藥店都負(fù)有證明購進(jìn)藥品來源渠道的義務(wù)，甲藥店拒絕提供和說明藥品來源的行為屬對證據(jù)妨礙的行為，應(yīng)推定其從非法渠道購進(jìn)；而乙藥店盡管提供了一份不規(guī)范的藥品購貨清單，但其在一定程度上已履行了證明責(zé)任，A縣藥品監(jiān)管局應(yīng)據(jù)此深入調(diào)查核實后再做決定。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。
一、現(xiàn)行法律法規(guī)未免除行政相對人的舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“被告對做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。根據(jù)這一規(guī)定，有的人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對自己所做出的具體行政行為的合法性負(fù)有提供證據(jù)予以證明的責(zé)任。雖然這一規(guī)定適用于行政訴訟程序中，但行政處罰都是以行政訴訟結(jié)果的預(yù)期為最終評價標(biāo)準(zhǔn)的，因此也同樣適用于行政處罰程序中。但筆者認(rèn)為，僅僅根據(jù)《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定就認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)完全舉證責(zé)任，未免太過于偏頗了。 行政行為可分為行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政處罰等，行政相對人在面臨不同行政行為中擔(dān)負(fù)著不同的證明責(zé)任。例如，在藥品經(jīng)營行政許可中，行政相對人在提出申請時要同時提供其符合開辦藥品經(jīng)營企業(yè)條件的相應(yīng)證據(jù)。在行政確認(rèn)行政行為中，行政相對人要提供某種事實或某項權(quán)利客觀存在的證據(jù)。即使在行政訴訟中，行政相對人也負(fù)有一定的舉證責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第二十七條也明確規(guī)定了行政相對人在行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任的四種情形。因此，在無法律明確規(guī)定的情況下而盲目主張行政相對人在行政程序中完全不負(fù)舉證責(zé)任的觀點(diǎn)，應(yīng)值得商榷。
二、藥店負(fù)有證明藥品來源渠道的法定義務(wù)。藥品是特殊商品，為保證藥品來源的合法性和質(zhì)量可追溯性，《藥品管理法》第十八條規(guī)定，藥品經(jīng)營企業(yè)購銷藥品必須有真實完整的購銷記錄，購銷記錄必須包括購銷單位、生產(chǎn)廠商、批號等內(nèi)容。《藥品管理法》第六十四條規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門對藥品經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營藥品的事項享有監(jiān)督檢查權(quán)，藥品經(jīng)營企業(yè)不得拒絕和隱瞞。實踐中，部分藥品經(jīng)營企業(yè)在購進(jìn)藥品后，未能依法建立完整的購銷記錄，甚至是不建立購銷記錄。盡管《藥品管理法》對這一違法行為未規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，但藥品經(jīng)營企業(yè)在涉嫌從非法渠道購進(jìn)藥品案件調(diào)查過程中，仍應(yīng)繼續(xù)履行藥品來源渠道的證明和說明義務(wù)。從現(xiàn)實查處的案件中表明，藥品經(jīng)營企業(yè)拒絕或故意隱瞞藥品來源渠道的，其背后均存在著違法行為和獲取非法利益的事實。由于藥店對自己購進(jìn)的藥品不予說明或故意隱瞞，致使真實的來源渠道無法確定的，應(yīng)承擔(dān)對其不利的法律后果。除了從法律上確認(rèn)行政相對人應(yīng)負(fù)證明藥品來源渠道的法定義務(wù)外，在證明能力和便利程度上，行政相對人在此方面的能力和便利程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于藥品監(jiān)管部門。行政相對人對自身藥品的真實來源渠道最為清楚，提供相關(guān)證據(jù)材料或說明藥品來源渠道僅僅是舉手之勞。反之，如果讓藥品監(jiān)管部門在毫無跡象和線索的情況下去查找藥品的來源渠道，不但不現(xiàn)實，而且有背行政效率原則，而最終導(dǎo)致的結(jié)果無疑是讓違法者逃避了法律責(zé)任，保護(hù)了既得非法利益。這一結(jié)果的產(chǎn)生，嚴(yán)重背離了《藥品管理法》的立法精神，也違背了“任何人不能從自己的錯誤行為中獲利”的基本法理。
三、證明標(biāo)準(zhǔn)。藥品經(jīng)營企業(yè)有證明和說明藥品來源渠道的義務(wù)，那么其證明的可信賴程度應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)？法律無明確規(guī)定。目前，一些藥品購銷企業(yè)之間的購銷行為還不是很規(guī)范，例如，存在先銷藥后開單或先銷藥后補(bǔ)單的情況，有的銷售清單中還遺漏藥品批號等。筆者認(rèn)為，在要求藥品經(jīng)營企業(yè)所要達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)考慮當(dāng)前藥品購銷行為的實際，具體案情具體處理，不能要求太高，更不能“一刀切”。 (如提供的證明材料不完整規(guī)范，未達(dá)到事實確信的要求，就直接認(rèn)定為藥品來源渠道非法)。只要行政相對人提供相應(yīng)的藥品購銷的記錄或能說明來源渠道的書面憑證，便可視為履行了舉證責(zé)任，對該購進(jìn)渠道是否真實合法，藥監(jiān)部門應(yīng)予以核查。雖然行政相對人在此類案件中負(fù)有證明義務(wù)，但藥品監(jiān)管部門并不能因此免除或改變“先取證，后裁決”義務(wù),而仍應(yīng)負(fù)主要證明責(zé)任。藥品監(jiān)管部門在接收到相關(guān)證據(jù)材料或線索后，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)查核實。案例二中，A縣藥品監(jiān)管局對乙藥店提供的銷貨票據(jù)上銷售事實應(yīng)向丙醫(yī)藥公司進(jìn)行調(diào)查核實。如果銷售情況屬實(為避免乙藥店和丙醫(yī)藥公司串通造假，應(yīng)要求丙醫(yī)藥公司同時提供藥品銷售發(fā)票、出庫單、隨貨聯(lián)等證據(jù)材料予以證實)，那么應(yīng)認(rèn)可乙藥店賽特贊等五種藥品來源渠道的合法性。如果調(diào)查核實后未能證實，那么應(yīng)按《藥品管理法》第八十條規(guī)定進(jìn)行處罰。對在藥品購銷中不開具、索取《增值稅專用發(fā)票》或者《增值稅普通發(fā)票》的行為，根據(jù)國家局《關(guān)于規(guī)范藥品購銷活動中票據(jù)管理有關(guān)問題的通知 》（國食藥監(jiān)安[2009]283號 ）規(guī)定，可依照《藥品管理法》第79條或《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第30條有關(guān)規(guī)定給予處罰。對甲藥店的行為，筆者認(rèn)為，可參照《刑法》規(guī)定的巨額財產(chǎn)來源不明罪的處理方式,推定達(dá)美康等十種藥品系從非法渠道購進(jìn)的事實。為充分尊重客觀事實，保護(hù)相對人合法權(quán)益，對這種違法事實推定結(jié)果在行政處罰決定生效之前屬可反駁的推定，既在行政處罰決定生效之前有證據(jù)證明藥品從合法渠道購進(jìn)，A縣藥品監(jiān)管局應(yīng)在對新證據(jù)調(diào)查核實后再做決定。在行政處罰決定生效之后(行政程序已結(jié)束)，除非有正當(dāng)理由，即使甲藥店提供了新的證據(jù)材料或線索，A縣藥品監(jiān)管局可不予核實采納，維持原行政處罰決定。這樣不但可以避免行政相對人搞證據(jù)突襲，而且有利于保障行政機(jī)關(guān)具體行政行為的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
