[ 王保信 ]——(2003-2-27) / 已閱24500次
經(jīng)濟(jì)法視野中的西部大開發(fā)芻論
王保信
摘 要：本文以西部大開發(fā)與經(jīng)濟(jì)法理念的契合點(diǎn)為分析基點(diǎn)，闡明經(jīng)濟(jì)法制度是西部大開發(fā)法治保障的核心制度，并探討了這一法律制度體系的基本內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：西部大開發(fā) 經(jīng)濟(jì)法理念 法治保障
一、導(dǎo)言
西部大開發(fā)作為進(jìn)一步推進(jìn)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的戰(zhàn)略措施，已在新千年初正式啟動(dòng)。它“對(duì)于推進(jìn)全國的改革和建設(shè)，對(duì)于保持黨和國家的長治久安，都是一個(gè)全局性的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅具有重大的經(jīng)濟(jì)意義，而且具有重大的政治和社會(huì)意義”（江澤民語）。90年代初，鄧小平同志提出了我國現(xiàn)代化建設(shè)“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，后一個(gè)大局就是對(duì)西部開發(fā)的初步設(shè)想；以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體繼承了這一設(shè)想，并于1999年9月22日黨的十五屆四中全會(huì)首次正式提出實(shí)行西部大開發(fā)的戰(zhàn)略。2000年3月，第五屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議將“實(shí)施西部地區(qū)大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)的發(fā)展”寫進(jìn)了政府工作報(bào)告。
然而，對(duì)西部大開發(fā)的號(hào)召和憧憬并不等于西部經(jīng)濟(jì)開發(fā)本身。[1]反思百余年來我國人民探尋西部振興的艱難歷程，貧窮落后的帽子甩得著實(shí)艱難。究其根源，已往的開發(fā)措施大都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策措施，忽視法律制度的重要作用。由于政策易受形勢(shì)左右和個(gè)別長官意志干擾而出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，無法避免減弱舊體制形成的障礙，有效地協(xié)調(diào)各方面利益沖突。單一的政策推進(jìn)不能保證西部大開發(fā)長期、健康和有序地進(jìn)行。解決東西差異在客觀上就要求統(tǒng)一規(guī)劃、部署、協(xié)調(diào)、組織，所有的規(guī)劃、方針、政策都必須用法律的穩(wěn)定性和強(qiáng)制力來保障。[2]加強(qiáng)西部大開發(fā)的法治保障，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是依法治國的重要實(shí)踐。不過，在確立運(yùn)用法治思維和手段來推進(jìn)和規(guī)范西部經(jīng)濟(jì)跳躍式發(fā)展這一基本方略的前提下，還必須解決“法治保障模式甄別問題”。[3]即，法治保障體系核心制度（或主導(dǎo)制度）的識(shí)別和確認(rèn)問題。我們必須客觀、綜合分析西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)等背景環(huán)境的特征，針對(duì)西部大開發(fā)所面臨的時(shí)代特點(diǎn)，選擇最有利于西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、快速、健康、持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)法治軌跡和核心法律制度。
二、西部大開發(fā)是對(duì)經(jīng)濟(jì)法理念的生動(dòng)詮釋
西部大開發(fā)生動(dòng)詮釋了如下經(jīng)濟(jì)法理念：
（一）市場自主調(diào)節(jié)和國家宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合
我國自實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，一直倡導(dǎo)建立保障市場自主調(diào)節(jié)機(jī)制資源配置基礎(chǔ)性作用有效發(fā)揮的國家宏觀調(diào)控制度體系。今天的中國，市場的重要性再怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，因?yàn)槭袌鰸摿Φ陌l(fā)揮和自由經(jīng)濟(jì)能量的發(fā)揮依然是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)所在。然而，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為己任的經(jīng)濟(jì)法，在肯定和褒揚(yáng)市場偉大功績的同時(shí)，也以其固有的宏觀、冷靜的視角警示社會(huì)，市場資源配置基礎(chǔ)性作用的充分發(fā)揮必須以法治保障下的國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為前提。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的總體增長，不僅需要充分釋放市場活力，更要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況，運(yùn)用法律規(guī)范和制度傾斜引導(dǎo)資源的流向，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)由點(diǎn)到面、由局部到整體的勃興。
西部大開發(fā)正是這種“看得見的手”和“看不見的手”共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的鮮活實(shí)例。在我國社會(huì)主義制度條件下，經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的利益指向應(yīng)當(dāng)以全社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)和歸屬。改革開放初期，為了盡快摸索出一條適合中國國情的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，根據(jù)東西部地區(qū)地理、經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展的差異，我們提出了“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來”的策略。實(shí)踐證明這種策略是正確的。然而，這只是在中國特殊國情下實(shí)現(xiàn)共同富裕共產(chǎn)主義目標(biāo)過程中的權(quán)宜之計(jì)。今天，我們已經(jīng)在東部的蓬勃發(fā)展中積累了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的許多經(jīng)驗(yàn)，以市場經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施西部大開發(fā)已成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)。要激活落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，必須依靠市場機(jī)制調(diào)動(dòng)各類市場主體生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造的積極性和能動(dòng)性，破除西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘留的充滿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的依靠行政力量實(shí)現(xiàn)資源分配的陳弊，由市場供求等力量來決定資金、物資、人才資源的流向。但是，要讓這些經(jīng)濟(jì)因素自發(fā)流向落后地區(qū)是不符合市場自發(fā)配置資源的規(guī)律的。現(xiàn)代各國開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域開發(fā)首先是由政府啟動(dòng)的，國家宏觀調(diào)控在制定和實(shí)施開發(fā)規(guī)劃，調(diào)動(dòng)資金、技術(shù)和人才，實(shí)行傾斜政策以及克服市場經(jīng)濟(jì)的缺陷等方面發(fā)揮了重要作用。我國開發(fā)西部也正是國家宏觀調(diào)控引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源流向西部、市場調(diào)節(jié)機(jī)制激發(fā)西部地區(qū)內(nèi)在活力兩種力量共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛的偉大實(shí)踐。
（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的完美契合
西部經(jīng)濟(jì)屬于區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)，即特色產(chǎn)業(yè)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化價(jià)值及經(jīng)濟(jì)的跨地區(qū)發(fā)展。一方面，西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須符合地域分布規(guī)律，尊重區(qū)域差異并采取合理的應(yīng)付措施，完善區(qū)域自我組織功能，實(shí)現(xiàn)西部各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，形成西部經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大合力。另一方面，西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又必須在國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的整體調(diào)控之下，不能偏離國民經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。西部的發(fā)展不僅要有利于當(dāng)?shù)厝藗兩钏降奶岣吆偷胤浇?jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，也要有利于國民經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力的增進(jìn)。
關(guān)于西部開發(fā)的模式，學(xué)者們的意見不盡統(tǒng)一。有學(xué)者主張“特區(qū)模式”，即應(yīng)該根據(jù)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和生態(tài)建設(shè)的需要設(shè)立特區(qū)，如生態(tài)特區(qū)、旅游特區(qū)、金融特區(qū)或綜合性特區(qū)；[4]也有學(xué)者主張“超特區(qū)模式”，即建立一種比東部地區(qū)更吸引投資者的環(huán)境。[5]不管學(xué)者們?cè)谖鞑繀^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式設(shè)計(jì)上的爭論最終會(huì)以那種模式的制度化告終，這種區(qū)域性經(jīng)濟(jì)是界于地方經(jīng)濟(jì)和全國經(jīng)濟(jì)之間的中觀經(jīng)濟(jì)。宏觀是通過中觀而具體作用于微觀的，而中觀的發(fā)展一定不能偏離宏觀的方向和軌道。這使區(qū)域經(jīng)濟(jì)既具有了相對(duì)獨(dú)立性，又成為了宏觀調(diào)控的對(duì)象。一方面，必須通過宏觀調(diào)控法律制度對(duì)西部開發(fā)過程中有關(guān)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、投資決策、產(chǎn)業(yè)政策等方面的問題進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，使之有利于社會(huì)總供給和總需求平衡的宏觀調(diào)控目標(biāo)。另一方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展的需要，打破行政區(qū)劃限制，依法處理地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)跨區(qū)域的合作，充分利用西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的特色，實(shí)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)的騰飛。
（三）經(jīng)濟(jì)全面高速增長和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效互動(dòng)
可持續(xù)發(fā)展一直是為經(jīng)濟(jì)法所關(guān)注，其核心在于正確處理人與自然和人與人之間的關(guān)系，要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任心規(guī)范自己的行為，創(chuàng)造和諧的世界。人類在作出每一個(gè)行為選擇時(shí)，不僅要考慮到本代人的利益的平衡，同時(shí)要考慮到代際人利益的平衡。
我們所倡導(dǎo)的開發(fā)西部戰(zhàn)略不光是經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，更是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)秩序、生態(tài)環(huán)境、宗教民族關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展、人與自然的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等很多方面，既要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、資源、人口、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。有些西部偏遠(yuǎn)地區(qū)為了盡快擺脫貧困和落后，在吸引資金、尋找項(xiàng)目上，完全忽略西部特殊的生態(tài)特征，對(duì)“污染轉(zhuǎn)移”的項(xiàng)目如小造紙廠、小化肥廠、也照單全收，只要能解決當(dāng)?shù)匕傩找粫r(shí)的吃飯問題，就可以置生態(tài)環(huán)境建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展于不顧，低效率的重復(fù)建設(shè)杜而不絕，有的地方甚至怕新來的大企業(yè)會(huì)擠跨當(dāng)?shù)丶夹g(shù)落后的小企業(yè)，各種禁入、保護(hù)的土政策卷土而來。這種經(jīng)濟(jì)利益刺激下的盲動(dòng)行為與國家所倡導(dǎo)西部開發(fā)戰(zhàn)略的初衷背道而馳。我們所要進(jìn)行的西部開發(fā)是在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境嚴(yán)重破壞的沉重教訓(xùn)之后提出的，既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，又要保證生態(tài)系統(tǒng)乃至人文環(huán)境良性發(fā)展方向的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想。
三、經(jīng)濟(jì)法制度是西部大開發(fā)法治保障的核心制度
為了避免西部開發(fā)中可能出現(xiàn)的盲目、無序和浪費(fèi)，2000年3月九屆人大三次會(huì)議上，朱鎔基總理提出將加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等作為西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。事實(shí)上，西部開發(fā)中所有重大問題都需要法律制度的確立和保障，而這幾乎涉及到現(xiàn)行所有的法律部門――西部開發(fā)政策實(shí)施中行政權(quán)力的配置、行使及其監(jiān)督需要行政法對(duì)行政執(zhí)法權(quán)威的確認(rèn)和行政權(quán)力濫用的防止；高素質(zhì)人才的引進(jìn)和智力成果的轉(zhuǎn)化需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)法對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的強(qiáng)化；發(fā)展新興市場，保護(hù)和確認(rèn)交易當(dāng)事人的平等地位需要民法對(duì)交易中私權(quán)關(guān)系的調(diào)整；等等。然而，我們說經(jīng)濟(jì)法制度是西部大開發(fā)法治保障的核心制度，是在深入思考經(jīng)濟(jì)法制度設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的法治化要求的完美契合后得出的結(jié)論。
（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面
加快西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵在于將政策指引方向從單純輸血轉(zhuǎn)向增強(qiáng)自身造血功能。多年來，我國西部建設(shè)的思路走入了一個(gè)死胡同，即將“扶”貧機(jī)制當(dāng)作加快落后地區(qū)發(fā)展的制勝法寶，以為靠扶貧就能脫貧。結(jié)果，大量的資金和物資注入西部，卻沒有有效的制度和利益激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)這些資金和物資真正流向重點(diǎn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)上，沒有符合西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊情況的投資制度。
經(jīng)濟(jì)法在建立這種法律引導(dǎo)機(jī)制的過程中起著最為核心的作用。西部大開發(fā)需要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)在路（公路、鐵路的建設(shè)）、場（機(jī)場設(shè)施的建設(shè)）、管（輸氣管道干線的建設(shè)）、電（電站、電網(wǎng)的建設(shè)）、信（通訊、電視廣播等信息傳輸設(shè)施的建設(shè)）、市（大中城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、水（水利、開發(fā)水資源及節(jié)約水資源的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）。[6]對(duì)于這些固定成本投資巨大，具有極強(qiáng)的公益性的公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的法律調(diào)整，僅僅依靠民法對(duì)市場平等交易關(guān)系的構(gòu)建和破壞這種平等性的行為的糾正，或者僅僅依靠行政法對(duì)行政權(quán)力的確認(rèn)和規(guī)范，都無法達(dá)到市場主體經(jīng)營利益和社會(huì)公共利益共生共進(jìn)的最佳平衡點(diǎn)。只有立足于社會(huì)整體利益的經(jīng)濟(jì)法才能提供最為宏觀的制度保障。只有按照經(jīng)濟(jì)法的制度設(shè)計(jì)，才能處理好政府與市場的關(guān)系，將國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)定位在“適度干預(yù)”、“有限干預(yù)”，才能將政府職能限制在做好發(fā)展規(guī)劃、改善投資環(huán)境、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、培育多元化的投資主體、控制財(cái)政投入范圍內(nèi)，才能真正給予企業(yè)求生存、求發(fā)展的壓力、動(dòng)力和外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獨(dú)立發(fā)展的良性循環(huán)。
（二）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面
西部是保障國家生態(tài)安全的要害地區(qū)，由于歷史和自然的原因，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)十分脆弱。自1978年以來，尤其90年代以來，我國環(huán)境資源立法明顯加快，可以說，在森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)保、水土保持等主要領(lǐng)域已經(jīng)基本上有法可依，問題在于執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法無效。一個(gè)重要原因，就是不能有效遏制地方和部門在自我利益的驅(qū)使下破壞生態(tài)環(huán)境，致使“一邊治理，一邊破壞；一方治理，多方破壞”。西部大開發(fā)若不能處理好環(huán)境資源的利用與保護(hù)的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化必將阻礙西部開發(fā)的進(jìn)程，甚至危及整個(gè)中華民族的生存和發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的整體性與保護(hù)的分散性之間的矛盾，國家環(huán)境資源法制的統(tǒng)一性與執(zhí)法的地方保護(hù)主義之間的矛盾，是當(dāng)前應(yīng)該盡快研究解決的突出問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益沖突則是環(huán)境資源保護(hù)不力的癥結(jié)所在。要實(shí)現(xiàn)西部可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益結(jié)合起來。除了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)勢(shì)的思維定式之外，還要著重從制度上解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性問題，建立利益平衡的制度機(jī)制并使之規(guī)范化、法律化，以充分調(diào)動(dòng)各類利益主體保護(hù)生態(tài)的積極性和主動(dòng)性，并預(yù)防和化解糾紛。
西部這種經(jīng)濟(jì)與生態(tài)共同發(fā)展的制度需求為經(jīng)濟(jì)法所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展理念提供了廣闊的用武之地。落后地區(qū)人口的無限制增長、經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的資源和能源的枯竭、生態(tài)環(huán)境的破壞、企業(yè)和政府的短期行為，這些問題都有賴經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整和遏制。反過來，經(jīng)濟(jì)法也是最能實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的法律制度，在我國現(xiàn)行的法律體系中，沒有其他任何一個(gè)法律部門能象經(jīng)濟(jì)法這樣在整體原則體系中體現(xiàn)和貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念。
（三）、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面
西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。西部各省區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有典型的資源型、初級(jí)化特征，缺乏核心競爭力，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，過分追求小而全的模式，沒有體現(xiàn)各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)。因此，西部大開發(fā)應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的現(xiàn)狀，充分考慮自然條件和經(jīng)濟(jì)條件的限制，注重投資建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，通過政府有效的宏觀政策調(diào)控和市場機(jī)制的作用，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資源的綜合開發(fā)利用，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，克服區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的現(xiàn)狀，選擇以市場為導(dǎo)向的西部特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、集約化農(nóng)業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品深加工、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，建立能源、冶金、石化、機(jī)電一體化、稀有金屬材料、航空航天等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效率最大化。
能很好的完成這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)的，只有經(jīng)濟(jì)法范疇的產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法。通過產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法（包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法、產(chǎn)業(yè)組織法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)法等內(nèi)容）對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)關(guān)系（即國家在對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織形式、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局和產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃和安排過程中產(chǎn)生的與其他經(jīng)濟(jì)主體之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系）的調(diào)整，建立合理的國民經(jīng)濟(jì)整體布局，為西部區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的宏觀背景，建立西部地區(qū)區(qū)域協(xié)作和聯(lián)合建設(shè)的制度機(jī)制，以充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系和整體優(yōu)勢(shì)，在國家統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀引導(dǎo)的前提下，合理分工，共謀發(fā)展。
四、實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)法律措施
（一）加強(qiáng)市場主體與市場秩序立法
1、放寬投資限制，促進(jìn)投資主體多元化。首先，依法鼓勵(lì)和保護(hù)西部多種所有制經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展。要盡快改變西部地區(qū)所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一、非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后的狀況，依法培育非公有制經(jīng)濟(jì)成分，引導(dǎo)和保護(hù)其參與西部開發(fā)。在企業(yè)設(shè)立和市場準(zhǔn)入等方面逐步用注冊(cè)制代替審批制，完成從審批主義向準(zhǔn)則主義的轉(zhuǎn)變。除法律有特殊規(guī)定的領(lǐng)域外，均應(yīng)視為非公有制經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。其次，放寬國際資本和國內(nèi)民間資本進(jìn)入西部市場的限制。根據(jù)WTO規(guī)則，在稅收、貸款、投資融資和社會(huì)負(fù)擔(dān)方面給予投入西部的外國資本國民待遇，依法保護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)依法運(yùn)用投資優(yōu)惠手段鼓勵(lì)外來投資、民間投資。再次，增加投資方式，擴(kuò)大投資領(lǐng)域。應(yīng)拓寬用資渠道，采取發(fā)行股票、項(xiàng)目融資、ＢＯＴ模式等多種形式，吸引外商投資，強(qiáng)化保護(hù)各種市場主體的合法權(quán)益。
2、從立法上明確中央與地方的關(guān)系。西部大開發(fā)是國家大事，但國家不能包辦一切。要遵循憲法規(guī)定的在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的原則，進(jìn)一步從法律上明確中央與地方各自的財(cái)權(quán)與事權(quán)以及相互的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于西部開發(fā)與加快中西部地區(qū)發(fā)展涉及到各個(gè)地方的利益，惟有中央能夠擔(dān)負(fù)起在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)東、中、西部的利益關(guān)系，進(jìn)行財(cái)政資源再分配的責(zé)任，因此，中央應(yīng)該進(jìn)一步將政策引導(dǎo)與法律引導(dǎo)結(jié)合起來，并立足全局，抓好大型項(xiàng)目的開發(fā)。各地方要服從中央統(tǒng)一部署，不得各自為政，各行其是，各搞一套。做規(guī)劃、上項(xiàng)目，尤其是比較大的項(xiàng)目，必須納入國家的長遠(yuǎn)規(guī)劃之中統(tǒng)籌安排，做到局部利益服從全局利益。同時(shí)，要充分發(fā)揮各地方的自主性和創(chuàng)新精神，積極參與和實(shí)施西部開發(fā)與加快中西部發(fā)展的決策。
3、要加強(qiáng)對(duì)市場秩序的規(guī)范和整頓，嚴(yán)厲打擊假、冒、偽、劣商品和各種形式的不正當(dāng)競爭行為，建立市場信用，維護(hù)交易安全。
（二）加強(qiáng)宏觀調(diào)控立法
1、依法確立西部投資傾斜的一般原則。將國家增加資金投入的政策規(guī)范化，以便依法逐步加大對(duì)西部的建設(shè)資金投入力度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和金融信貸支持力度，并優(yōu)先安排建設(shè)項(xiàng)目。
2、依法確立區(qū)域之間互利互惠的合作原則和機(jī)制，努力形成相互支持、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。首先，要依法建立聯(lián)合開發(fā)的利益激勵(lì)機(jī)制。東部參與西部開發(fā)和中西部發(fā)展，要遵循市場經(jīng)濟(jì)法則，使東部公司、企業(yè)、人才有錢可賺，有利可圖，并把資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、市場渠道帶給西部。其次，要克服地方保護(hù)主義，清除區(qū)域壁壘、市場割據(jù)，為東、中部都來西部投資創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。再次，東部要一如既往地幫困扶貧，承擔(dān)起對(duì)口支援西部的義務(wù)，中部要發(fā)揮承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)全國協(xié)調(diào)發(fā)展。
3、規(guī)范使用稅收優(yōu)惠。對(duì)西部的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)盡可能在統(tǒng)一的稅法體制下解決。原則上，對(duì)于不在國家法律和政策禁止和限制之列的西部內(nèi)外資企業(yè)、少數(shù)民族地區(qū)的企業(yè)、經(jīng)國家認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)以及各種經(jīng)濟(jì)組織生態(tài)建設(shè)所得，應(yīng)在不同幅度內(nèi)減免企業(yè)所得稅。但是，稅收優(yōu)惠要兼顧中央和地方兩方面的利益，分步進(jìn)行，并充分考慮國家財(cái)政利益、西部地方財(cái)政現(xiàn)狀以及將來適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則對(duì)于實(shí)行國民待遇的要求。
（三）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法
1、要尊重生態(tài)保護(hù)的客觀規(guī)律，超越地區(qū)、部門或行業(yè)局限，根據(jù)各生態(tài)區(qū)的情況制定整體規(guī)劃并依法統(tǒng)一執(zhí)行。一要依法建立健全補(bǔ)償制度。如，同一地區(qū)資源開發(fā)利用的受益者應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源受害者給予補(bǔ)償；不同地區(qū)資源輸入的受惠者應(yīng)該對(duì)資源輸出者給予補(bǔ)償；退耕還林還草，也應(yīng)采取多種補(bǔ)償辦法。國務(wù)院已制定《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》，逐步把“以糧代賑”等政策及管理監(jiān)督責(zé)任措施規(guī)范化。關(guān)鍵是如何貫徹執(zhí)行。二要確保當(dāng)?shù)厝说氖芤鏅?quán)利。值得注意的是，西部有些資源富集區(qū)往往從開發(fā)中得不到多少好處，還要承受生態(tài)環(huán)境惡化的種種后果，某些地方甚至資源越多越窮。解決這個(gè)問題，一方面，要防止資源產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一化，另一方面，則要通過稅收、補(bǔ)貼、入股、就業(yè)等措施確保當(dāng)?shù)厝说氖芤鏅?quán)利。三要依法實(shí)行促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的優(yōu)惠政策，大力扶持和鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境整治工程、污染防治和資源綜合利用產(chǎn)業(yè)，對(duì)生態(tài)建設(shè)保護(hù)區(qū)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。
2、立法保障環(huán)境污染的首端控制。對(duì)各項(xiàng)決策、各類項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，凡不符合環(huán)保要求的決策和項(xiàng)目一律封禁，是發(fā)達(dá)國家環(huán)保的一條重要經(jīng)驗(yàn)，是我國環(huán)保從“未端控制”轉(zhuǎn)向“首端控制”的關(guān)鍵一環(huán)，也是西部開發(fā)避免“先污染后治理、先破壞后恢復(fù)”的當(dāng)務(wù)之急。因此，要加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一系列法律法規(guī)的執(zhí)行力度，加快 建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。特別是要把生態(tài)保護(hù)作為衡量政府依法行政水平和考核干部的一項(xiàng)重要指標(biāo)，防止某些地方為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益和政績而濫耕、濫伐，濫上所謂“形象工程”、“獻(xiàn)禮工程”，不惜破壞環(huán)境，甚至竭澤而漁。
3、對(duì)西部國有未利用荒地逐步建立特殊的物權(quán)制度。在西部開發(fā)中，對(duì)于數(shù)量巨大的未利用荒灘、荒漠、荒山、荒溝和草場，可以考慮在維護(hù)憲法和法律確立的土地公有制的前提下，建立特殊的物權(quán)制度。鑒于荒地開發(fā)投入大、周期長、見效慢，為了增強(qiáng)開發(fā)者對(duì)西部土地和生態(tài)建設(shè)持續(xù)投入的信心和決心，使開發(fā)者獲得經(jīng)濟(jì)效益，國家獲得生態(tài)效益，可以考慮，對(duì)于在荒地上進(jìn)行的生態(tài)建設(shè)或符合生態(tài)效益的農(nóng)業(yè)開發(fā)，允許開發(fā)者擁有比現(xiàn)行法律和政策更多、更長期的土地占有、使用和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及林草和收益所有權(quán)。此外，可建立一種允許開發(fā)者享有的土地承包經(jīng)營權(quán)在承包權(quán)期滿后“自動(dòng)順延”的制度，即承包期滿后如果沒有法律規(guī)定的終止承包的情形，則可以自動(dòng)延長一個(gè)承包期。
參考文獻(xiàn)：
[1] 田文英、王軍：論西部經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的依法行政 現(xiàn)代法學(xué)2000年12月 第8頁
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