[ 王建軍 ]——(2003-5-30) / 已閱18301次
論民事執行權的再分配----兼談執行體制改革
王建軍
民事執行難沒有得到有效的解決，一直是困擾人民法院工作的難題，人民法院為此不斷地探索著解決辦法和途徑，通過積極的探索與實踐，執行工作的改革已取得了重大創新與突破，基本建立了上級法院對下級法院統一管理、統一協調、統一指揮的新型執行工作管理體制，各級人民法院成立了執行局，并以此作為人民法院的附屬機構，改變了執行工作傳統的司法權管理模式，形成了執行機構的上下級的行政權管理方式，在相關執行法律法規尚未修改完善的前提下，人民法院的自身改革創新，已經邁出了執行體制改革的關鍵性的步伐。但是，基于我國法院的實際，現有的執行體制管理模式，仍然未能徹底解決執行體制中的司法權與行政權的關系。為此，筆者限于理論功底淺薄，對執行權的有效分配和實施闡明一點粗淺看法。
一、民事執行權的屬性
我國的民事執行程序規定在《民事訴訟法》當中，執行程序被認為是民事訴訟程序的最后階段，執行完畢，就結束了整個訴訟程序，人民法院被確定為執行機關，在人民法院內部設立執行庭負責執行工作，法官自然也成了執行官，行使著包括司法權在內的一切權力，因而執行權也被認為就是司法權，這實質上是對執行程序及執行權屬性的一種不確切的界定。究竟應當如何界定執行權的屬性，從現行人民法院改革確定的執行體制來看，人們對執行權有了新的理解，認為它既有司法性，也有行政性，就性質來說，執行權更偏重于行政權。可以說，人民法院也就是根據這種理論觀點，將司法權和行政權有機的結合起來，設立專門的執行局。 在執行局內部建立分權運行機制，把執行裁決權和實施權分開，分別由內設的裁決組和實施組獨立行使，以裁決權體現其司法性，以實施權體現其行政性。
二、民事執行權再分配的必要性
行政在于執行民意，實現正義，保障權利與權力的有效實現，而司法在于復歸民意，矯正正義，實現錯位權利與權力的回歸。由人民法院統一行使具有司法性和行政性的執行權，不符合實現司法的職業化和司法的非地方化、非行政化的司法改革方向。筆者認為，有必要對民事執行權進行再分配，應當將執行權中具有行政權屬性的實施權從法院中分離出來，由相關的行政執行機關或組織負責實施，以體現執行權的性質，遵循執行活動自身的規律。理由是：
①確保司法機關中立形象的需要。司法權是判斷權，司法權與行政權有實質性不同，司法是一種判斷，而行政是一種管理。司法權效力具有終極性，這意味著司法權是最終判斷權，是最權威的判斷權。這是司法權的典型特征。人民法院是國家的司法機關，行使的是司法權，也僅限于行使司法權，只有這樣，才能保證人民法院出于中立的地位，不受其他任何因素的影響。從司法權的性質來看，法院的裁決結論一旦發生法律效力，司法裁判權行使對于特定案件而言，就應立即結束。至于為實現司法裁判結論而進行的執行活動，理應由司法行政機構加以實施。
②合法行使執行職權的需要。盡管人民法院對執行體制進行了實質性的改革，強制執行權仍然只是在人民法院內部加以規范，從執行局內設機構分權的形式來看，執行權中的司法權與行政權是分別由不同的執行人員行使，但是，行使整體上執行權的機關依然是人民法院，還是不能徹底解決司法機關行使行政職權的矛盾。被執行主體的變化、財產的變化的異議，屬實體上爭議，應由審判機構通過審理來解決，而不經審理由執行員先行審查判斷作出裁決，不符合審判機構與執行機構之間職責的劃分，況且也剝奪了當事人的訴權。
③實現執行分權體制改革的需要。分權就是將執行命令權、執行裁決權、執行實施權分開由不同的人員行使，然而，人民法院機構人員編制的現狀，難以真正做到執行裁決權與執行實施權的截然分開，主要表現在人員不足。從執行局內設機構分權來看，裁決組要配備最起碼一個合議庭的人員，實施組的人員則需要更多，沒有十幾二十人是無法正常運轉的。而現今法院的人員編制是根據其轄區人口數量按比例配置的，大多數基層人民法院，特別是山區小縣的人員配置較少，法院的審判工作任務日趨繁重，正極力改革審判方式以釋重負，根本就不可能安排足夠的人員到執行局，執行權的分權行使也難以得到有效保證，一些法院只好采取變通，將執行裁決權交由某個審判庭行使，或者是分組包容行使，即這一組需要裁決的由另一組行使裁決權，另一組需要裁決的由這一組行使裁決權，以解決執行體制改革的執行權分權行使與人員不足的矛盾，實質上還是“審執合一”。這樣一來，設立執行局的執行體制改革就難以達到其預期目的。
④完善執行救濟制度的需要。執行救濟制度是在被執行人或案外人因強制執行行為違法或者不當而受到侵害時所設立的一種救濟制度。執行救濟制度不僅利于公平、及時地保護被執行人、案外人的合法權益，而且也可以在一定程度上有效地遏制民事執行工作中出現的法院內部違法強制執行的現象。由于執行權完全由法院獨立行使，法院自身存在的種種弊端，如對已發生效力的錯誤裁判，為了維護法院的自身形象，知錯而不改；為了追究執結率而對案外人提出的合理異議，置而不理。當事人對此無能為力，執行救濟制度不能發揮作用，合法利益得不到有效保護。
三、民事執行權再分配的構想
“執行難”作為人們高度關注的一個普遍的社會問題，它的形成有著法院外部和法院內部的原因。不能因為執行機關是法院而歸責于法院，把諸多客觀因素導致執行難的現象，似乎看成了是法院主觀因素的問題，由法院來承擔“執行難”的責任，這是不合理的。所謂的“執行難”應該指的是民事裁判結果難于實現，如果問及刑事裁判的執行難不難，回答應該是肯定的??不難。因為刑事執行納入了司法行政范圍，由專門的司法行政機關??公安機關、監獄負責執行。由此可見，造成“執行難”的關鍵在于執行體制上存在司法權與行政權集中統一行使的問題。黨的十六大上提出了推進司法體制改革的目標和任務，其中的重要目標和任務就是必須改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。筆者認為，要有效解決民事裁判執行難問題，就必須對民事裁判執行制度進行重構，從執行體制的根本入手，更新觀念，對執行權中的命令權、裁決權、實施權重新進行分配，設置真正意義上的政府執行機構，負責行使執行實施權。
關于執行權限的劃分，筆者認為，執行權中的命令權、裁決權由人民法院行使，包括：一是法院裁判是否發生法律效力、發生法律效力后是否有再審審查的情況，就是說法院的裁判是否可以作為執行憑據，應當由人民法院發出執行命令，才能進入執行程序；二是對執行過程中需要調查被執行人的財產狀況、需要采取強制執行措施的，應當由人民法院發出授權命令，決定是否準許；三是對執行過程中案外人提出的執行異議、執行主體的變更等，應當由人民法院依照法定程序做出裁判。執行權中的實施權由政府執行機構行使。執行權中的實施權由政府執行機構行使，包括調查被執行人的財產、采取強制執行措施的實施。
四、執行機構的設置及運作
執行機關的設置并不是一成不變的，各國情況亦不相同，有的由法院負責執行；有的與法院分開而設置獨立的執行機關；有的設立辦理執行事項的人員，受法官指揮，等等。筆者認為，應當根據我國的實際出發，對民事執行機構進行重置，設置符合我國國情的執行體制。建議仍然保留人民法院內設的執行機構，同時設立政府執行局，將司法裁判權和司法執行權分開行使，將執行權中的實施權納入司法行政的范圍。法院與政府之間既密切聯系又相互監督，共同完成民事執行工作，解決“執行難”。這樣，可以使法院擺脫司法行政的干擾，從事完全獨立的司法裁判活動，也可以使司法行政機構承擔起應盡的職責。
執行機構的設置，并不是簡單地設立一個獨立的執行機關，筆者認為，應當建立一個分權行使、各司其職、相互聯系、相互監督的執行運作體系，明確規定各執行部門及人員的權限和職責范圍，建立有效的執行程序，確保民事裁判的實際執行。⑴在人民法院內部保留執行庭機構設置，行使執行命令權、裁決權，負責發出各種執行命令，以保證執行程序依法運行，并負責對執行中出現的各種異議依法作出裁決。⑵還執行實施權的行政屬性，在地方各級政府設置固定的執行機構，實行垂直領導，行使執行實施權。政府執行機構根據當事人的申請及法院作出的準許執行命令，對轄區內的執行案件進行受理，并根據被執行人的居住地等情況指定具體執行人員；負責對執行中需要采取強制措施的，向人民法院申請授權令，并組織實施；負責組織協調執行過程中的各種關系，處理民事執行事務，在執行過程中，執行機構可以視案件具體情況，組織協調相關執行人員共同完成某一執行任務，必要時可以向地方政府請求支持，如采取強制措施時可以請求公安機關給予協助，以保障強制執行的進行。⑶發揮社會的整體力量，由政府聘任鄉村（居委會）基層組織的人員擔當執行人員，執行人員根據政府執行機構的指令，負責執行案件的具體方案的操作，包括對被執?
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五、分權執行應掌握的基本原則
第一，強化當事人主義原則。合理界定執行權限的定位，保護和尊重當事人的基本權利。包括：①由當事人向人民法院提出申請，取得準許執行命令，并依此作為申請執行的依據。根據法律規定，當事人有權自由處分自己的合法權益，對人民法院生效裁判所確定的權利，是否使其得到實現，完全取決于權利人的主觀意志，當事人既可以提出申請，請求執行機關依法定程序實現其權利，也可以放棄權利。因此，應當取消法院依職權移送民事執行案件的做法，只有當事人的意志才是啟動民事執行程序的唯一法定條件。②由當事人向人民法院申請，取得準許調查權。因為當事人在經營活動中必須具有風險意識，對經營活動所產生的風險應當由當事人自己承擔，雖然可以通過訴訟尋求法律救濟，但不能以此而免除其應盡的義務，在執行過程中，仍然負有向執行機關提供被執行人財產狀況和線索的責任，仍然要承擔舉證不能的法律后果，而不能將這種舉證責任轉嫁給執行機關。因此，應當取消法院依職權調查取證的規定，由當事人承擔收集被執行人相關財產狀況信息的義務。
第二，民事執行優先主義原則。在金錢債務的執行中，權利人相對于債務人的合法財產，可以享有優先受償的權利。一般情況下，除了保留債務人必要的生產生活部分，對債務人財產的處理，民事執行案件的債權人相對于其他債權人來說，可以優先受償，除債務人的財產已用作抵押外，其他債權人的受償不的對抗執行案件的債權人，如果是債務人因執行案件確定之債務所得到的財產，則民事執行案件的債權人享有絕對優先受償權，包括財產抵押權人。
第三，保護債務人合法權益的原則。首先，債務人的人身不受侵犯，依照《民事訴訟法》的規定，除了債務人有拒不履行人民法院生效裁判的行為，否則，不能隨意對債務人采用拘留強制制裁措施，限制債務人的人身自由，依此來促執行。也就是說，要嚴格限制強制制裁措施的適用，不能以強制制裁措施來代替強制執行措施。其次，債務人的住宅不受侵犯，未取得人民法院簽發的搜查令，任何人不能以執行案件為由強行進入債務人的住宅，更不能隨意搜查債務人的住所。再次，對債務人的財產采取強制扣押、查封、拍賣等措施時，對債務人維持日常生活必需用品、受債務人扶養對象的生活費用、個人從事職業活動所必要的勞動工具等，不得采取強制措施。
第四，履行法定協助執行義務的原則。以法律規定的形式，明確規定履行必須協助執行義務的項目，如金融部門有協助查詢、凍結、劃撥債務人存款的義務等。由于實行政府執行機構行使執行實施權，建議增設公安機關協助執行的規定，即在執行過程中，執行人員為防止有抗拒執行的行為或者其它必需以強制力實施的情形，公安機關或相關行政部門必須派員協助。同時應規定有義務協助執行而不履行協助義務的，可以由檢察機關監督，并建議行政職能部門對不履行協助執行義務的部門和個人予以相應處罰。
總而言之，筆者認為，應當盡快制訂“民事強制執行法”，合理分配民事執行權，建立分權實施的執行新體制，司法機關與政府機構分權運作。由政府機構行使民事執行權的實施權，可以有效地克服民事執行中的地方保護主義和部門保護主義。依靠政府乃至整個社會的力量，共同來解決和克服“執行難”，有效解決法院執行人員少與執行案件多的矛盾。強化當事人主義原則，強化協助執行義務原則，逐步完善民事執行制度，建立一個權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的民事執行體制。
參考文獻
①《中國大百科全書》法學
② 趙海峰 “法國民事強制執行法” 《歐洲法律與經濟評論》雜志
③ 常怡 “完善民事強制執行立法若干問題研究” 《中國法學》
長泰縣人民法院 王建軍
