[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱7937次
電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議裁決的價(jià)值目標(biāo)
王春暉
電信網(wǎng)間只有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。沒(méi)有電信網(wǎng)間的互聯(lián)，就不能形成競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)，就沒(méi)有中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展。因此，中國(guó)電信業(yè)的網(wǎng)間互聯(lián)問(wèn)題，應(yīng)該是政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)管制的重點(diǎn)。作為網(wǎng)間互聯(lián)管制的重要形式——行政裁決，是解決互聯(lián)糾紛的一項(xiàng)重要法律制度。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)法律制度的實(shí)施，應(yīng)充分考慮電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者及其電信用戶所期望實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。這個(gè)價(jià)值目標(biāo)應(yīng)著重體現(xiàn)在六個(gè)字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。電信主管部門(mén)在解決互聯(lián)糾紛時(shí)，應(yīng)將公正作為最高的價(jià)值。裁決互聯(lián)爭(zhēng)議是以雙方的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議為基礎(chǔ)的，這種爭(zhēng)議的存在意味著權(quán)利與義務(wù)的扭曲和混亂。裁決爭(zhēng)議的目的在于對(duì)這種扭曲和混亂加以矯正。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，這種矯正手段必須要具備公正性。公正從其運(yùn)行過(guò)程看，包括公正的規(guī)則和公正地適用規(guī)則。這里講的公正的規(guī)則，實(shí)際上就是講立法上的公正。目前，我國(guó)網(wǎng)間互聯(lián)的立法等級(jí)較低，主要形式是部門(mén)規(guī)章；在《電信條例》中只規(guī)定了六條有關(guān)電信網(wǎng)間互聯(lián)的內(nèi)容，且不具備可操作性。例如，互聯(lián)互通中要解決的第一個(gè)問(wèn)題是“技術(shù)可行”，這要求中央通信管理機(jī)構(gòu)制定一部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范。然而，在沒(méi)有統(tǒng)一的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范的情況下，僅通過(guò)電信經(jīng)營(yíng)者雙方的談判是很難完成的。可見(jiàn)，網(wǎng)間互聯(lián)的立法是公正價(jià)值的集中體現(xiàn)，也是電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)則公正價(jià)值客觀的前提條件；有了公平的規(guī)則，才可能公平地適用和執(zhí)行規(guī)則。否則，當(dāng)互聯(lián)雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，通信主管部門(mén)的公平裁決也將是一句空話。目前，應(yīng)重點(diǎn)考慮出臺(tái)統(tǒng)一的互聯(lián)技術(shù)規(guī)范、互聯(lián)通信質(zhì)量的監(jiān)測(cè)制度、互聯(lián)互通中的證據(jù)規(guī)則、互聯(lián)互通中的公示制度以及以體現(xiàn)以成本為基礎(chǔ)的結(jié)算制度等。
二、效率。互聯(lián)爭(zhēng)議的解決是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利，使當(dāng)事人受到損害的權(quán)益得以及時(shí)的恢復(fù)，以維護(hù)正常的通信秩序。通信行為與其他行為的不同點(diǎn)在于，它強(qiáng)調(diào)全程全網(wǎng)和分秒必爭(zhēng)。因此，網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)的解決必須強(qiáng)調(diào)速度和有效，如果互聯(lián)爭(zhēng)議長(zhǎng)期得不到解決，不僅不能體現(xiàn)通信行政管理的效率，而且從根本上背離了公正的目標(biāo)。根據(jù)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》的規(guī)定，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的首要原則是“著重協(xié)調(diào)、及時(shí)處理”；在解決爭(zhēng)議的程序上，該《辦法》規(guī)定：當(dāng)雙方發(fā)生爭(zhēng)議，先由爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商；協(xié)商不成的，向電信主管部門(mén)申請(qǐng)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)還不成，才由電信主管部門(mén)作出行政裁決。其中協(xié)調(diào)爭(zhēng)議的期限是45天；如果協(xié)調(diào)不成，電信主管部門(mén)還要邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，專家論證的時(shí)間是多長(zhǎng)《辦法》沒(méi)有規(guī)定；在專家論證結(jié)束，從提出網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議解決方案之日起，通信主管部門(mén)作出行政裁決方案之日起，通信主管部門(mén)作出行政裁決還需45天。類擬這樣的規(guī)定，是否體現(xiàn)行政裁決的效率價(jià)值，值得思考。應(yīng)該指出，按照一般的行政法原理，行政裁決中的協(xié)調(diào)不是一個(gè)獨(dú)立的程序，也不應(yīng)是行政裁決的必經(jīng)程序；協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是雙方當(dāng)事人的自愿，并要在合法的前提下進(jìn)行。如果通信主管部門(mén)在處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“著重協(xié)調(diào)”，就很難做到“及時(shí)處理”。
筆者認(rèn)為，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的效率高低，應(yīng)集中體現(xiàn)在程序之中，一個(gè)行政行為能否及時(shí)作出，主要是由它的程序所決定的。因此，制定解決網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議規(guī)則的基本原則應(yīng)緊緊圍繞著效率這個(gè)目標(biāo)。在實(shí)施中，應(yīng)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）處理網(wǎng)間互聯(lián)程序的時(shí)間性，要以迅速實(shí)現(xiàn)行政目的為價(jià)值目標(biāo)；（2）處理爭(zhēng)議的程序的設(shè)定要有一定的靈活性，要考慮到網(wǎng)間互聯(lián)的多變性和復(fù)雜性；（3）處理爭(zhēng)議的程序應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)公平的基礎(chǔ)之上，應(yīng)為當(dāng)事人所接受。
三、效益。電信主管部門(mén)在裁決互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，還應(yīng)考慮當(dāng)事人因網(wǎng)間互聯(lián)出現(xiàn)的障礙而減少的權(quán)益和其用戶所受到的損失。事實(shí)上，當(dāng)事人在發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，受害一方都期望通過(guò)電信主管部門(mén)的裁決對(duì)其合法權(quán)益和用戶權(quán)益的保護(hù)，以維護(hù)正常的通信秩序。因此，電信主管部門(mén)對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的裁決本身，就體現(xiàn)著對(duì)爭(zhēng)議解決的效益價(jià)值目標(biāo)的追求。如果電信主管部門(mén)在裁決網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，不注重效益的價(jià)值，即使是較為公正地解決了爭(zhēng)議，也必須帶來(lái)一方當(dāng)事人利益的損失。例如，因網(wǎng)間通信質(zhì)量不符合約定的標(biāo)準(zhǔn)，非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者要求主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者對(duì)網(wǎng)間路由組織、中繼電路、信令方式或軟件版本予以調(diào)整時(shí)，而主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者拒絕予以配合，經(jīng)協(xié)商未果。為此，非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者要求電信主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)協(xié)調(diào)仍未果，電信主管部門(mén)就應(yīng)及時(shí)作出裁決。那么，電信主管部門(mén)在裁決時(shí)，不僅要考慮主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者的違法行為，同時(shí)要考慮主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者因違反網(wǎng)間互聯(lián)的相關(guān)規(guī)定給非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任。
