[ 涂永前 ]——(2011-12-8) / 已閱11638次
預算過程中對自由裁量權(quán)的限制
涂永前
關鍵詞: 預算法/預算過程/自由裁量權(quán)
內(nèi)容提要: 現(xiàn)行《預算法》需要進行修訂，其面臨的一個重大問題是對預算過程中存在的自由裁量權(quán)限制缺失進行規(guī)制。本次修法，針對預算過程中的自由裁量權(quán)應當秉持法治理念，通過預算信息公開、公眾參與預算過程以及對當前基本沒有法律規(guī)制的超收超支現(xiàn)象作出積極回應，建構(gòu)相關制度，使得公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)限制在合理范圍內(nèi)，充分、有效地發(fā)揮預算法律為公共利益調(diào)配財政資源的公共職能。
一、問題的提出
我國《預算法》自1995年1月1日起施行，同年11月國務院頒布《預算法實施細則》，在預算領域從此有法可依、有章可循。然而該法頒布施行已有16年之久，當初立法時預想不到的問題逐步顯現(xiàn)，有財經(jīng)法律專家及實務部門的人士指出，目前我國預算管理主要存在“三不”問題，即不完整、不規(guī)范、不嚴格。無疑，預算“三不”問題的存在，不僅人為地縮小了政府預算的規(guī)模，而且分散了國家的財力，更為重要的是其削弱了國家權(quán)力機關對財政的可控性。尤其是涉及超收超支情形時，一些未納入預算計劃的政府收支又有很大的隨意性，從而使得這一領域日益成為滋生腐敗等諸多問題的溫床。
產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)在于，在預算運行過程中缺乏法治理念的指引，從而使得大量稀缺的財政資源被配置到只對少數(shù)人有益、對普通民眾及弱勢群體幾無益處的領域，諸如公務用車濫用、官員出國旅游以及炫耀性的政績工程和形象工程；而在民生和國家競爭力至關重要的領域，諸如社會安全網(wǎng)絡、公共醫(yī)療、社會保障、基礎教育和落后地區(qū)基礎設施等領域，國家財力則常常投入不足。這種情形勢必會造成社會不公，從而導致社會矛盾激化。從深層次上講，預算過程及其運行是公共權(quán)力機構(gòu)最有可能會對公共利益造成全方位、持久性系統(tǒng)損害的領域。[1]
《預算法》第六章“預算執(zhí)行”中的第45條、第46條及第50條只就預算收入和支出做了一些原則性的規(guī)定，例如預算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時、足額上繳預算收入，不得擅自減征、免征或者緩征應征的預算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用預算收入，或?qū)⒉粦斣陬A算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預算內(nèi)支出。這些規(guī)定只是涉及正常情況下預算收支的禁止性規(guī)定，而對自2003年來我國財政政策轉(zhuǎn)型之后的，連續(xù)多年來超收超支所帶來的預算管理漏洞卻根本沒有提及。1999年制定的《全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》[2]只規(guī)定要“加強對預算超收收入使用的監(jiān)督”，沒有規(guī)定要限制大幅度的“預算超收收入”，更沒有規(guī)定對“預算超收”行為本身加以審查，相關規(guī)定倒是變相肯定了預算超收的行為。如何對預算超收超支問題進行有效的法律控制，其實也就是預算執(zhí)行中如何就公共機構(gòu)及官員的自由裁量權(quán)進行有效控制的核心所在。
筆者認為，《預算法》從1995年頒行，到現(xiàn)在已有16個年頭，國家的經(jīng)濟、財政政策發(fā)生了巨大變化，由于其未能隨環(huán)境和形勢的變化做相應的調(diào)整，已大大落后于現(xiàn)實，必須對現(xiàn)行預算法進行修訂，讓新的預算法能夠與時俱進，此其一；其二，新法應當將法治理念貫穿其中，對各種可能逾越預算法律規(guī)定的自由裁量權(quán)進行嚴格控制。
二、預算過程中對自由裁量權(quán)進行限制所應秉持的理念
眾所周知，法治與人治是相對的兩個概念，法治的目的在于限制人治，而人治則有賴于公共機構(gòu)或者當權(quán)者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)并不可怕，可怕的是對自由裁量權(quán)沒有法律規(guī)定或者不做任何限制，因為現(xiàn)實生活很多不確定的事件會經(jīng)常發(fā)生，其嚴重性無法為人們所預知，所以法律規(guī)定適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)安排顯得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量權(quán)，讓一切變化都處在完全的掌控之中，這種情形是不可能存在的，是一種機械論的觀點，因為現(xiàn)實生活并非是一部經(jīng)過精密設計的機器設備，它存在很多不可預見的情形，因此法律需要給自由裁量權(quán)預留下足夠的空間。
由于《預算法》涉及到國計民生，基于前述理由，我們對《預算法》進行修訂的首要任務應當是明確界定和嚴格限制預算執(zhí)行過程中公共機構(gòu)或者決策者的自由裁量權(quán)界限、范圍及內(nèi)容，使公共機構(gòu)及決策者在行使自由裁量權(quán)時能夠處在一個透明和受監(jiān)督的環(huán)境之下。整個預算過程，從一開始就需要一定的自由裁量，其中一個重要原因就在于預算本身所固有的不確定性。這種不確定性部分地來自于對未來國家社會、經(jīng)濟發(fā)展及各項事業(yè)的預測，而預算制定過程在很大程度上受預測的驅(qū)動，但即便是最好的預測模型，也無法做出精準的預測，對一些不可預知的意外因素則更是無能為力，例如突如其來的經(jīng)濟危機、自然災害、戰(zhàn)爭以及其他對預算有重要影響的各種突發(fā)事件。
當今世界上的一些發(fā)達國家在對政府及決策者的自由裁量權(quán)控制方面有很多有益的經(jīng)驗值得我們學習和借鑒，例如相關決策必須經(jīng)過議會審查及公眾參與等程序后才能付諸實施，我國《預算法》的修訂可從這些國家的有益經(jīng)驗中獲得諸多啟發(fā)和借鑒。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十載，我國的公共機構(gòu)及決策者在稅收、預算和其他諸多領域擁有的各種各樣正式或非正式的自由裁量權(quán)，且其所擁有的自由裁量權(quán)使其實際控制的資源遠大于它們理論上應當享有的權(quán)力。[3]
在我國國家及地方的預算過程中，公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)問題非常突出。代表民意的立法機關對預算過程的實際控制要么不足，要么流于形式，浪費性支出行為和腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，預算分配沒有準確反映政府的戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先性，在一些重大項目上由于缺乏強有力的科學支撐而基于“面子”和“形象”工程導致危機與問題頻繁出現(xiàn)，[4]最終使得政府的民眾信任度下降，治理能力被貶低。因此，對公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)進行合理的法律控制勢在必行，應該將其列為本次《預算法》修訂的首要任務。
三、如何對預算過程中自由裁量權(quán)進行限制
如何使預算過程更加透明對中國來說是個大問題，因為政府部門在公開開支方面都顯得有些半遮半掩，從最近發(fā)生的中央預算部門遲遲沒有按期公開其年度“三公支出”引發(fā)的街頭巷議就可見一斑。本來公開政府機構(gòu)的公共支出是公共機構(gòu)的法定義務，也是對民眾信息知情權(quán)的切實兌現(xiàn)，但是這種情形的發(fā)生不得不引起民眾對公共機構(gòu)守法意識薄弱的強烈不滿。
筆者認為，對預算過程中自由裁量權(quán)進行限制，首先是應該加大政府預算過程的透明度。盡管在預算領域，我國在透明度評價和信息公開等一些方面陸續(xù)進行預算改革，并且取得了一定成績，但在2011年3月出版的《中國法治發(fā)展報告No.9（2011）》中指出，財政預算信息公開不理想，一是預算信息公開程度不高、二是信息公開條目不明晰。概括來說，我國政府預算的透明度并未整體向好的方向發(fā)展。[5]而根據(jù)國際公認的政府預算透明標準，我國的財政信息公開透明度水平與國際非規(guī)范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我國，讓整個預算過程都暴露于公眾視野之下，使預算信息公開任重而道遠。
（一）建立預算法定公開制度
在最新的《預算法（修改稿）》當中，涉及預算公開的表述是“：經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調(diào)整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規(guī)定。”首先應該肯定該表述的進步性，在現(xiàn)有的《預算法》當中沒有相關的表述，但是，該條款仍舊存在諸多問題，主要集中在以下幾個方面。（1）“應當”的表述欠妥，將公共機構(gòu)本來的法定預算信息公開責任變成了一種倡導性的規(guī)范，其內(nèi)涵的信息是“是否公開相關預算信息，公共機構(gòu)自由裁量”，因此該表述非常不嚴肅，建議改為“必須”。（2）“及時向社會公開”的“及時”沒有具體作出規(guī)定，需要進行專門的法律解釋，作為國家的憲法性規(guī)范，這種規(guī)定似有不妥，應參照國外預算立法的公開期限作出明確規(guī)定，而不應該等待司法解釋或者法律效力層次較低的國務院規(guī)定或者部門規(guī)章來詳細規(guī)范。（3）“公開”的具體內(nèi)容是什么法律應該作出更加明確的規(guī)定，而不應該籠統(tǒng)地用一個“公開”敷衍，信息公開必然涉及到信息公開的標準和具體范圍、信息公開的工具選擇等等。（4）“公開的實施辦法，由國務院規(guī)定”，這一表述受到廣泛批評，是因為它會弱化憲法性文件的嚴肅性，從而使得公共機構(gòu)的法定義務弱化，因為該規(guī)定“授權(quán)過度，這意味著公開什么、怎么公開、何時公開都由行政部門來決定，這就等于預算公開只是個空洞的原則，所有實質(zhì)性的內(nèi)容都由行政部門說了算”。[7]
（二）明確規(guī)定公民享有預算過程參與權(quán)
現(xiàn)有的預算法律規(guī)定僅僅將公眾參與限定在對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督上，而沒有涵蓋預算編制和績效評估環(huán)節(jié)，我們應當建立起完善的公眾參與預算制度，通過公民參與制度使得預算過程中公共機構(gòu)的預算信息公開置于眾目睽睽之下，從而使這些機構(gòu)的自由裁量權(quán)濫用被有效監(jiān)督。關于公民預算過程參與權(quán)的規(guī)定，具體應包括：（1）在《預算法》總則中應當確立公共預算、民主預算以及公眾參與預算的理念與內(nèi)容；（2）在預算決策、執(zhí)行與績效評估過程安排相應的公眾參與制度，體現(xiàn)公眾參與的過程化，建立預算征詢、預算草案公開、預算聽證、預算執(zhí)行監(jiān)督、預算績效評估、預算教育等制度；（3）賦予地方政府與社會團體創(chuàng)新公眾參與預算的權(quán)力（利）與自由。[8]
至于民眾參與預算活動的理論依據(jù)及具體實踐，有學者從預算法律關系的本質(zhì)出發(fā)，認為相對于私法中的主體是“經(jīng)濟人”的假設，由于現(xiàn)代預算是一種公共民主的國家預算，預算法主體超脫于一般民事主體的抽象平等性，而成為“社會人”之特定類型的法律擬制�！吧鐣恕迸c“經(jīng)濟人”的差別在于“社會人”具有開放性（接受社會環(huán)境影響）和自主性（選擇社會影響），在預算法主體中體現(xiàn)為公眾主體對預算的參與。參與式預算模式的目的在于深化預算的民主性和提高公共部門的預算效率，增強政府對民眾的回應性，使預算資源的分配能真正滿足民眾最迫切的需求。因此，有必要在預算法律文本中引進公眾主體，使公民成為預算法律主體已是現(xiàn)代預算民主發(fā)展的趨勢。[9]持相同觀點的學者認為，《預算法》應順應財政決策參與主體多元化的發(fā)展趨勢，充分保證民眾的民主參與權(quán)利，可以在預算編制時吸收品德良好并且擁有相當專業(yè)知識的人員參與，引入聽證程序。如安徽省1999年制定了《安徽省預算追加聽證辦法（試行）》，對一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項目，實行由專家、學者和相關部門參加的聽證制度。安徽省的這一做法值得在全國范圍內(nèi)推廣，更值得《預算法》加以借鑒。[10]
（三）針對超收超支須專門法律條款進行規(guī)定
目前對公共機關預算自由裁量權(quán)沒有進行有效控制還體現(xiàn)在針對超收超支現(xiàn)象基本上是無法可依，從而導致大量財政資源浪費或者效率低下，有鑒于此，現(xiàn)行《預算法》必須對此作出明確的回應。
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