[ 章劍生 ]——(2011-12-22) / 已閱10055次
章劍生 浙江大學法學院 教授
關鍵詞: 行政復議/立法目的/司法化
內容提要: 行政復議立法目的統帥行政復議法的基本原則，并衍生出行政復議的所有具體規范。從《行政復議條例》（1990）、《行政復議法》（1999）到《行政復議法實施條例》（2007），行政復議與行政訴訟的關系從“依附”到“獨立”，進而，行政復議立法目的也從“監督”到“解決行政爭議”。這種變化也影響到行政復議具體制度的內容。行政復議立法目的是多重的、有層次的，何者為首選需要在個案中予以權衡。“解決行政爭議”是實現行政復議立法目的的手段，不是立法目的本身。
一、問題的提出
如果把上個世紀50年代《財政部設置檢查機關辦法》（1950年1月15日政務院批準）第6條中的“申請復核處理”之規定，當作是“行政復議制度的雛形”的話，[1] 那么行政復議制度史在中國已有半個多世紀了。[2] 統一行政復議制度的建立標志當是1990年的《行政復議條例》。該條例是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程，因此《行政訴訟法》框架在《行政復議條例》中的痕跡十分明顯。1999年《行政復議法》和2007年《行政復議法實施條例》使行政復議制度從行政訴訟的身影背后走了出來，成為一種獨立的法律制度。
晚近的10余年來，一個毋庸置疑的事實是，全國各級行政復議機關受理的行政復議案件數量長期在低位徘徊，并遠遠低于同期的行政訴訟案件數量。這多少可以說明行政復議的立法目的基本上處于虛置狀態，與現實的要求相距甚遠。同時我們也可以發現，即使在受理的行政復議案件中，相當高的維持率也多少透露出這個問題的嚴重性。[3] 早期當行政復議作為行政訴訟的配套工程時，這個問題并那么不引人注目。但是，在21世紀之后行政糾紛驟增、違法行政四處蔓延的社會背景下，行政復議立法目的被重新關注，成為修改行政復議法時不可繞過的基本問題之一。
社會是在不斷地變遷，但法律卻是相對靜止的。觀察行政法的現象，既要從法的文本與個案著眼，也要從“大歷史”的視角作切口。本文試圖通過立法史的視角，分析既有立法文本中所表述的行政復議立法目的，揭示出它在不同時期的內容以及演變過程。本文所要表達的一個基本觀點是，行政復議多重的立法目的應當根據不同時期的社會變遷需要調整它們的次序，并根據它們的次序修正行政復議的相關制度，以回應依法行政的需求。
二、既有立法文本的分析
行政相對人抱怨行政行為的正當做法是通過國家預定的法律程序挑戰它的合法性。在法治主義下，這種法律程序主要是行政復議和行政訴訟。如果對行政信訪不存有偏見的話，那么它可以作為前兩者的一種補充性的法律程序。依照這三個法律程序構建的三個法律制度，分別已有法律、行政法規——《行政訴訟法》、《行政復議法》和《信訪條例》——加以規范，且已經有了多年的實踐經驗。
立法目的是任何一個法律制度的靈魂。立法目的衍生出法律原則，并借助于法律原則源源不斷地形成法律規范，并最終服務于立法目的之實現。立法目的如何設計，決定著法律原則、法律規范的內容表述。因此，面對行政復議在實踐中不盡人意的斑斑點點，若要嘗試著尋找加以抹去的方案，那么，從行政復議的立法目的著手，行動的方向大致是正確的。有關統一的行政復議制度的立法，它們分別是《行政復議條例》（1990）、《行政復議法》（1999）和《行政復議法實施條例》（2007）。關于它們的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：
法律、法規名稱 立法文本內容 排列次序
《行政復議條例》 為了維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法和有關法律，制定本條例。 “維護和監督”
“防止和糾正”
“保護”
《行政復議法》 為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。 “防止和糾正”
“保護”
“保障和監督”
《行政復議法實施條例》 為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法），制定本條例。
“解決行政爭議”
“建設法治政府”
“構建社會主義和諧社會”
（一）行政復議制度的法律地位：從“依附”到“獨立”
《行政訴訟法》一出臺，因其攜帶了“民告官”這一質樸的道德訴求，在上個世紀90年代初成了社會民眾關注國家政法的焦點。因《行政復議條例》是為《行政訴訟法》而生，曾被當作行政訴訟制度上的一個并不起眼的附件，所以，人們對它的立法目的如何表述似乎沒有多大的興趣。其實，從《行政復議條例》的立法目的表述中我們可以發現，它其實是不“甘心”處于行政訴訟的依附地位，否則，它也就沒有必要刻意地將行政訴訟立法目的次序在《行政復議條例》中作重新排序，并增加了“防止和糾正”之內容。這種舉動可以解釋為它想表達與行政訴訟之間有著若干質的區別點。可見，在《行政復議條例》下，盡管行政復議是行政訴訟的一個厚重的影子，但它已經有了十分明顯的“獨立”傾向。當時一本基于《行政復議條例》而編寫的著作稱：“行政復議制度之所以能夠獨立于行政訴訟制度外得以產生和發展，一個主要原因就是由于它能夠在很大程度上將行政爭議解決在行政系統內部，從而有助于維護行政機關的威信，提高行政效率。” [4]這個解釋者顯然已經看到了這一點。
在經過了近10年的實踐之后，到了《行政復議法》的頒布，行政復議才被正式確立為與行政訴訟平起平坐的一種獨立的法律制度。這倒并不是因為《行政復議條例》升格為《行政復議法》，而是《行政復議法》本身擺脫了對行政訴訟的依附。如行政復議受案范圍的規定不再亦步亦趨《行政訴訟法》，使得行政復議具有了自身的獨立性。《行政復議法》的立法草案說明開宗明義：“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度。完善行政復議制度，充分發揮行政復議制度的作用，對于加強行政機關內部監督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護社會經濟秩序，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩定，具有重要意義。” [5]國務院法制辦在相關文件中也重申了這一立法精神：“從貫徹依法治國基本方略、嚴格依法行政的高度認識行政復議法的重要意義，扎扎實實地學習好、宣傳好行政復議法行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度。”“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的活動，有錯必糾是行政機關應盡的責任。” [6]可見，《行政復議法》中的行政復議是“行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度”。在這種監督制度中，雖然行政復議也有與行政訴訟配套的內容，但它們是次要；雖然行政復議也有“保護權益”的內容，但不妨把它看作是監督的一種反射效果。
（二）行政復議的立法目的：從“監督”轉向“解決行政爭議”
進入21世紀之后，隨著城市房屋拆遷、農村土地征收的不斷擴展，官民矛盾十分突出，嚴重影響了社會穩定。由于行政復議定位于行政機關“內部自我糾正錯誤”，結果它的“官官相護”的社會形象越來越高大，壓垮了社會民眾通過行政復議獲得權利救濟的信心。除非提起行政訴訟依法必經復議程序，否則行政相對人一般不會輕易啟動行政復議程序，尋求權利救濟；行政相對人即使動用了行政復議程序，有時也是為獲取有利于行政訴訟的證據材料。而在行政機關內部，由于上下級機關之間在GDP政績觀的利誘下，自覺或者不自覺地結成了一個利益共同體。在這個利益共同體的各方努力下，行政復議“內部自我糾正錯誤”的立法目的也經常在它的“內部程序”中“流產”。行政復議制度其實已經到了外部不能“保權”，內部不能“糾錯”的窘境，成為依法行政的“雞肋”。
由違法的行政活動引發的社會民眾不滿情緒，日積月累逐漸形成了一股強大的影響社會穩定的壓力。中央決策高層審時度勢，提出應對這一社會矛盾的一系列重大決策。2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。這一黨政聯合發文所透出的信息是，行政爭議數量的急劇高升，且在現有法律制度框架中得不到有效的化解，已經成為社會不能穩定的根源。2007年的《行政復議法實施條例》為了回應、落實這個“意見”的精神， [7]不以自己屬于下位法的地位為限，另行擬定了行政復議的立法目的。這在立法史上也尚屬罕見。在《行政復議法實施條例》之下，“行政復議是縣級以上各級人民政府及其部門依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監督的一項重要法律制度，具有方便群眾、快捷高效、方式靈活等特點。” [8]至此，在沒有修改《行政復議法》的前提下，通過《行政復議法實施條例》實現了行政復議立法目的之轉換。之后，這一被改換的行政復議立法目的在“大調解”中又獲得了進一步強化，同時也成為行政復議“創新”的合法性依據。
三、從立法目的演變中讀出的內容
（一）“監督”抑或“保權”
行政復議的立法目的之一是監督行政機關依法行使職權，這在立法層面上一直是一種主流觀點。 [9]“監督”具有維護法制統一的功能。在法制統一下個人的合法權益因此受到保護，屬于“反射效果”。“保權”（即保護權利）在《行政復議條例》和《行政復議法》中也被列于立法目的之中，與《行政復議條例》相比，“保權”在《行政復議法》立法目的的次序被前移到第二位，表達了立法者旨在提升行政復議的“保權”功能。 [10]
令人奇怪是，《行政復議法》雖然提升了“保權”的立法目的，但是，它的制度設計卻主要是為“監督”，并具體轉化一種內部糾錯制度。作為一種內部糾錯制度，行政復議程序運行明顯呈公文行政化，如行政復議決定書的層級擬稿、審核與簽發等。在這樣的法律程序中，“保權”的立法目的難以實現，依法辦案也難以保障。 [11]因為，在這樣的內部糾錯程序中，申請人不能全面介入行政復議程序，并可利用最低限度的程序權利對抗被申請人，從而維護自己的合法權益。可見，《行政復議法》中貌似十分周到的立法目的，卻隱含著難以調和的內在緊張。內部的監督關系（行政系統內自我糾錯的監督機制 [12]）與外部的保權關系需要不同的法律制度加以調整，但是，現在把它擠壓在同一法律之中，使得行政復議制度的一些設計看起來十分別扭，如附帶審查的轉送等；一些具體制度在實務操作花腔走樣，如不準申請人復制且只能看、抄寫被申請人答辯材料等。
我們必須承認，與《行政復議條例》相比，《行政復議法》的確“突出了對申請人權利的保護，……‘維護’、‘監督’、‘防止’、‘糾正’和‘保護’這些關鍵詞的順序的變化意味著更強調了行政復議對公民權益的保護作用。”。 [13]在這里，無論是推崇“監督”還是“保權”，都無助于行政復議中現實問題的解決。一部法律中多重立法目的并非不可以設置，但需要有協調好它們之間發生沖突之后的權衡準則。
（二）“解決行政爭議”是手段抑或目的
當《行政復議法實施條例》把行政復議的立法目的移到了“解決行政爭議”之后，它與《行政復議法》中的“監督”、“保權”等立法目的又該如何各就各位呢？以這幾年的行政復議實務觀察看，以“解決行政爭議”作為立法目的的行政復議制度，有時不能同時兼顧這兩個立法目的，甚至這兩個立法目的可能被犧牲。尤其是在“大調解”工作思路的引入之后，在各種“維穩”指標的壓力下，“監督”變成了是非不分的和稀泥，“保權”則成為花錢買平安的替換詞。其實，“解決行政爭議”與“監督”、“保權”之間，應當是一種手段與目的的關系，即通過解決行政爭議的手段，達到“監督”、“保權”的立法目的。現在把手段當作了目的，實有本末倒置之嫌。
上述這樣的定位并非貶損行政復議在“解決行政爭議”上的重要性。事實上，如果行政爭議得不到有效解決，那么行政復議的“監督”、“保權”等立法目的也都是沒有法律價值的。但是，如果一味追求行政爭議被解決，而不顧解決行政爭議的合法性、正當性，那么，即使行政爭議被解決了，行政復議的“監督”、“保權”等立法目的也仍然無法實現。《行政復議法實施條例》對行政復議立法目的所作的變動，雖然保持了政治上的“正確”性，但是它的合法性是可疑的。當行政復議被加入了“大調解”行列之后，它就成為多種“糾紛調解”的手段之一。過度的功利性追求，只會掏空《行政復議法》立法目的的內容。
（三）與行政訴訟關系：“司法化”
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