[ 王福華 ]——(2011-12-29) / 已閱11728次
王福華 上海交通大學(xué)法學(xué)院 教授
關(guān)鍵詞: 檢察機(jī)關(guān)/檢察監(jiān)督/公益訴訟/起訴
內(nèi)容提要: 近年來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)所謂的公益案件提起民事訴訟已有若干嘗試，改革者試圖以西方檢察機(jī)關(guān)為參照系，將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督延伸至提起或參與公益訴訟的體系和邏輯之中。然而，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)身兼法律監(jiān)督與公益代表兩種角色在民事訴訟這一特定領(lǐng)域呈現(xiàn)出矛盾狀態(tài)，在檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的嘗試中，其多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)性失衡是其自身難以修復(fù)的缺陷，因此，由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)緩行。
2002年7月，浙江省浦江縣法院受理了由縣檢察院代表國(guó)家要求確認(rèn)浦江縣良種場(chǎng)與洪素琴等19名被告房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)行為無(wú)效的民事訴訟案。縣檢察院作為原告訴稱(chēng)：被告浦江縣良種場(chǎng)使用過(guò)期無(wú)效的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告擅自委托他人進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)拍賣(mài)，被告金華一通拍賣(mài)有限公司對(duì)沒(méi)有有效審批手續(xù)、尚不得處分的國(guó)有資產(chǎn)予以拍賣(mài)，被告洪素琴與其他競(jìng)買(mǎi)人惡意串通后以底價(jià)買(mǎi)下拍賣(mài)標(biāo)的，應(yīng)屬拍賣(mài)無(wú)效。縣法院審查認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家和公共利益不受非法侵害而代表國(guó)家提起民事訴訟符合憲法賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的職能的規(guī)定，予以受理此案。
實(shí)踐表明，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)以起訴或參訴方式介入民事訴訟領(lǐng)域已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)和理論論證的層面，被急切地推進(jìn)到司法改革的試驗(yàn)場(chǎng)，演變成為實(shí)踐操作。與此相呼應(yīng)，理論界出現(xiàn)了檢察權(quán)擴(kuò)張的呼聲，維護(hù)檢察監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)程序公正并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)成為主流觀點(diǎn)，其核心內(nèi)容則是以西方檢察機(jī)關(guān)為參照系，將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督的具體形式納入到提起民事訴訟的體系和邏輯之中，使檢察機(jī)關(guān)除行使民事抗訴權(quán)外，更多地以起訴和參訴方式介入到民事訴訟之中。然而，在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，也許檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)民事訴訟的方式對(duì)于保護(hù)某些整體利益是行之有效的方法，但這并不等于在程序上就符合了正當(dāng)性要求，即檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的有效性并不能當(dāng)然地證明其正當(dāng)性。
一、檢察權(quán)擴(kuò)張論與檢察院介入民事訴訟
由檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事訴訟的觀點(diǎn)和試驗(yàn)在很大程度上過(guò)度渲染了檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的必要性和迫切性。試驗(yàn)者沒(méi)能從檢察權(quán)的屬性、界限及其與其他司法權(quán)能的關(guān)系中尋找并證明其合理性和存在的價(jià)值，而僅將檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊的當(dāng)事人（原告）角色強(qiáng)加到民事訴訟領(lǐng)域中，沒(méi)有考慮到民事訴訟結(jié)構(gòu)對(duì)此的容納度、與其他訴訟主體間磨合中的協(xié)調(diào)程度以及民事訴訟結(jié)構(gòu)在運(yùn)作時(shí)對(duì)此是否會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)這個(gè)特殊的訴訟角色表現(xiàn)出排異反應(yīng)等相關(guān)問(wèn)題。
（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與介入民事訴訟
對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)如何定位，事關(guān)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的地位、訴訟權(quán)利等事項(xiàng)的確定及檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中發(fā)揮作用的具體形式和程度。圍繞我國(guó)檢察機(jī)關(guān)定位問(wèn)題，出現(xiàn)了多種觀點(diǎn)和主張，代表性觀點(diǎn)有三種：其一是司法權(quán)說(shuō)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是一種司法權(quán)；其二行政權(quán)說(shuō)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是一種行政權(quán)；其三，檢察機(jī)關(guān)具有司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的雙重屬性；還有學(xué)者提出法律監(jiān)督說(shuō)等。[1]更多的學(xué)者則試圖繞開(kāi)或回避對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論，而徑直提出檢察權(quán)改革的設(shè)計(jì)方案，提出了關(guān)于改革我國(guó)檢察制度的兩種理論假設(shè)：（1）檢察權(quán)合理收縮論。將檢察機(jī)關(guān)定位于公訴人，縮小檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和作用，使檢察機(jī)關(guān)依附于行政機(jī)關(guān)，突出其政府律師的地位和職能。（2）檢察權(quán)擴(kuò)張論。即擴(kuò)大檢察監(jiān)督的權(quán)能，由一般的法律監(jiān)督擴(kuò)大到憲法監(jiān)督，而且檢察權(quán)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法律和維護(hù)社會(huì)公共利益，檢察權(quán)的行使不僅是啟動(dòng)司法程序的重大步驟，而且是完成司法程序的重要推動(dòng)力量。[2]后者獲得了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和大部分學(xué)者的共鳴與支持，是最具代表性的觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，以下兩個(gè)關(guān)于檢察權(quán)的法律性質(zhì)的問(wèn)題必須加以考慮：首先，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家并以國(guó)家的名義對(duì)法律的實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督，但是檢察權(quán)和其他權(quán)力一樣不但是法定的權(quán)力，也是有邊界的權(quán)力，對(duì)憲法、法律未授權(quán)的事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)行使檢察權(quán)，否則權(quán)力就不具備有效性。其次，無(wú)論對(duì)檢察權(quán)作何定性，檢察機(jī)關(guān)是各種訴訟法律關(guān)系中的主體，是刑事、民事、行政三大訴訟中的參與者之一，它以法律監(jiān)督者的角色出現(xiàn)在程序之中，因此它是“程序性”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)是學(xué)界共識(shí)。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的整個(gè)監(jiān)督權(quán)力體系的視角，而非以孤立和絕對(duì)的視角來(lái)看待檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的地位和角色，這樣才能得出其提起民事訴訟在程序上是否正當(dāng)?shù)慕Y(jié)論，進(jìn)而決定檢察機(jī)關(guān)在什么樣的領(lǐng)域會(huì)有所作為，在什么樣的領(lǐng)域要有所不為。
（二）檢察權(quán)在民訴領(lǐng)域擴(kuò)張的邊界
檢察機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事訴訟實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)是各國(guó)通行的做法。具體方式包括（1）檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟，即檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟中的原告人直接提起民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家或政府的公益代表人的身份出現(xiàn)，避免由于某種原因造成的不訴、怠訴或不能訴，使公共權(quán)益或公民的合法權(quán)益失去司法保護(hù)。（2）參與民事訴訟。即檢察機(jī)關(guān)在已經(jīng)開(kāi)始的民事訴訟中，作為一定權(quán)益的代表進(jìn)入民事訴訟。在這一模式中民事起訴權(quán)仍歸當(dāng)事人，只不過(guò)法律或者法院適度地許可檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟。無(wú)論檢察機(jī)關(guān)以哪一種方式置身于民事訴訟之中，都有一個(gè)預(yù)設(shè)的角色前提，即檢察機(jī)關(guān)的角色不但應(yīng)當(dāng)是確定的，還應(yīng)當(dāng)是單一和穩(wěn)定的，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)保持一以貫之的角色和恒定的訴訟地位，程序的特性不允許檢察機(jī)關(guān)有一張令人難以琢磨的臉，更不允許它頻頻“變臉”，在各個(gè)訴訟角色之間穿梭逡巡。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中地位的多重化容易使檢察機(jī)關(guān)顧此失彼，迷失訴訟方向。權(quán)利（權(quán)力）的賦予對(duì)于部門(mén)利益而言當(dāng)然是多多益善，但在擴(kuò)充檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利（權(quán)力）的同時(shí)，如何保證訴訟權(quán)利體系的科學(xué)性不至于受到部門(mén)利益的影響就是一個(gè)應(yīng)慎重權(quán)衡的問(wèn)題。
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟也要有個(gè)范圍界限，其最低限度無(wú)論如何也不應(yīng)當(dāng)違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則。按照程序公正的最低限度要求，法官在審判中不得存有任何偏私，而且須在外觀上使任何正直的人不對(duì)其中立性有任何合理的懷疑；法官必須給予所有與案件結(jié)局有著直接利害關(guān)系的人有充分陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并且對(duì)各方的意見(jiàn)和證據(jù)平等對(duì)待，否則他所制作的裁判就不具有法律效力。[3]在目前的司法體制下，由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中，其對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保；其特殊的地位和訴訟權(quán)利（權(quán)力）也會(huì)使其與對(duì)方當(dāng)事人之間的平等對(duì)話產(chǎn)生困難。檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟，非但不能當(dāng)然地帶來(lái)權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果，反倒可能引發(fā)檢察機(jī)關(guān)角色的混亂和沖突。筆者認(rèn)為，在目前國(guó)家法律還沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)的情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟，[4]必然造成司法程序的混亂和相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的無(wú)所適從，這本身就是對(duì)司法程序和司法制度的損害。相對(duì)于為國(guó)家挽回的經(jīng)濟(jì)損失而言，這種損害的后果可能更嚴(yán)重，對(duì)公眾嚴(yán)格依法辦事的法律意識(shí)也會(huì)產(chǎn)生消極影響。
二、檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟之角色沖突
建立在結(jié)構(gòu)分化和功能專(zhuān)門(mén)化基礎(chǔ)上的訴訟角色分配理論被法學(xué)家們公認(rèn)為司法現(xiàn)代化的基本指標(biāo)。所謂的角色，在普適性的語(yǔ)境中是指“社會(huì)中存在的對(duì)個(gè)體行為的期望系統(tǒng)，這個(gè)個(gè)體在與其他個(gè)體的互動(dòng)中占有一定的地位。”[5]具體而言，民事訴訟就是訴訟參與者在訴訟規(guī)范的指引下進(jìn)行角色分配和自我定位的過(guò)程，訴訟參與者依照法的因素和法律規(guī)定使角色對(duì)號(hào)入座，謀得訴訟地位的同時(shí)獲取相應(yīng)的訴訟權(quán)利義務(wù)。民事程序的參加者在角色就位之后，各司其職，互相既配合又牽制，使民事糾紛解決過(guò)程中潛在的恣意受到壓縮。作為民事訴訟制度中的角色分配機(jī)理，自然應(yīng)把審判權(quán)和訴權(quán)的分化以及行使審判和訴權(quán)的角色的分離納入其現(xiàn)代性的理論構(gòu)架之中，正是在這種意義上現(xiàn)代民事訴訟稱(chēng)當(dāng)事人和法院是民事訴訟的訴訟主體。因此當(dāng)事人、法院的組合方式以及對(duì)主體地位和相互關(guān)系的設(shè)置、職能或權(quán)限劃分，便從形式與內(nèi)容上構(gòu)成了民事訴訟的基本格局。兩種不同的訴訟權(quán)利或權(quán)力，共同體現(xiàn)、作用于民事訴訟活動(dòng)中，缺少任何一方都不能構(gòu)成民事訴訟。[6]即便檢察機(jī)關(guān)作當(dāng)事人角色出現(xiàn)在民事訴訟中，也必須被安排在普通當(dāng)事人這一既定的訴訟地位上，并在訴訟的運(yùn)作中使其訴訟行為與當(dāng)事人的角色保持一致。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的嘗試中，其地位是模糊、飄忽不定的。首先，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中形成多重角色，它可以提起所謂的公益訴訟；可以以抗訴的方式行使民事檢察監(jiān)督權(quán)，對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法第15條的規(guī)定，檢察院還可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。顯然，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中“檢察監(jiān)督者+訴訟的發(fā)動(dòng)者+支持起訴者”這種三合一式的多重角色定位，使民事訴訟存在著潛在的角色緊張甚至是角色沖突的危險(xiǎn)。其次，這種模糊的角色出現(xiàn)在哪些訴訟中，其范圍也是模糊的。近期我國(guó)檢察機(jī)關(guān)頻頻出現(xiàn)在提起公益訴訟的實(shí)踐中，其注意力大多局限于所謂的國(guó)有資產(chǎn)流失案件，而對(duì)于各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的常規(guī)民事起訴領(lǐng)域—— 對(duì)社會(huì)弱者的司法救助，則拱手讓位于法律援助制度，由律師們?nèi)コ袚?dān)。重經(jīng)濟(jì)糾紛輕人身權(quán)利，重國(guó)家利益輕個(gè)人利益，這是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在檢察權(quán)擴(kuò)張理論的實(shí)踐中陷入困頓的理念誤區(qū)，也說(shuō)明我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在提起民事訴訟的試驗(yàn)中的功利意味。
（一）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟時(shí)與各個(gè)訴訟主體之間的角色沖突
1、檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟存在著不當(dāng)干涉私權(quán)之虞
我國(guó)現(xiàn)行的民事、行政檢察監(jiān)督的形成和演變受制于特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史因素，在制度層面表現(xiàn)為法律監(jiān)督權(quán)的行使者與作為當(dāng)事人這一角色間的矛盾和沖突。而且，在現(xiàn)有法律框架下我國(guó)檢察機(jī)關(guān)難以自我協(xié)調(diào)這一對(duì)角色，在檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的實(shí)踐中檢察權(quán)不可避免地會(huì)向法律監(jiān)督的職能傾斜甚至失控，造成檢察監(jiān)督權(quán)的對(duì)某些私權(quán)的不當(dāng)干涉，傷及普通當(dāng)事人的民事權(quán)益。在以下兩個(gè)訴訟環(huán)節(jié)檢察機(jī)關(guān)極易使自己在所提起的訴訟中處于尷尬境地：
一是檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟后，被告人針對(duì)本訴提出旨在吞并、抵消、動(dòng)搖本訴的反訴的話，作為原告的檢察機(jī)關(guān)可能被置于反訴被告的地位，那么法院是否可以判決檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)通常由反訴被告承擔(dān)的民事責(zé)任？如果可以的話，檢察機(jī)關(guān)以何種形式、用何財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)為民事裁判所確認(rèn)的民事義務(wù)？顯然，如果禁止本訴被告人提起反訴就限制、剝奪了其訴訟權(quán)利，違反訴訟權(quán)利平等原則；反之，如允許本訴被告行使反訴權(quán)卻可能由于對(duì)方當(dāng)事人（檢察機(jī)關(guān)）過(guò)于特殊的身份而使其反訴的目的落空。對(duì)此，我們可用開(kāi)篇所列的案件做以下假設(shè)：如被告人以售房人所售房屋存在欺詐為由請(qǐng)求售房人返還房款，這些案件便由所謂的“公益案件”當(dāng)然地回歸到普通案件的位置，那么檢察機(jī)關(guān)唯一的選擇就是無(wú)條件地退出訴訟。
二是民事訴訟中當(dāng)事人實(shí)施處分行為發(fā)生困難。有學(xué)者指出：僅僅為了服從對(duì)民事違法行為監(jiān)督這一目的而賦予檢察院提起訴訟之權(quán)，不僅侵害了當(dāng)事人通過(guò)訴訟對(duì)民事實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)，還將動(dòng)搖以當(dāng)事人處分主義為構(gòu)筑基礎(chǔ)的民事訴訟自身的有機(jī)體系。[7]對(duì)所謂的公益案件，檢察院提起訴訟非但達(dá)不到對(duì)民事違法行為實(shí)施監(jiān)督的目的，還蠶食了當(dāng)事人的處分權(quán)。首先，由于將檢察機(jī)關(guān)定位于公益的代表，使得作為原告的它失去作出變更訴訟請(qǐng)求、撤訴等處分行為及與被告達(dá)成和解、調(diào)解協(xié)議的可能，因?yàn)榇藭r(shí)檢察機(jī)關(guān)的角色在于維護(hù)公益而非處分公益，它不能在公益問(wèn)題上讓步、處分。其次，由于檢察機(jī)關(guān)并非是實(shí)體權(quán)利的享有者，使它不能享有請(qǐng)求調(diào)解、撤訴的程序權(quán)利，因?yàn)槭欠裢馀c對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，既關(guān)系到當(dāng)事人對(duì)是否堅(jiān)持要求裁判的程序性權(quán)利的處分，又關(guān)系到當(dāng)事人對(duì)自己實(shí)體權(quán)利的處分。無(wú)法貫徹處分原則是背離民事訴訟的基本屬性的。
2、檢察權(quán)地位、角色的自相矛盾
檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中既有類(lèi)似于原告的訴訟地位，同時(shí)還要行使法律賦予的法律監(jiān)督權(quán)，這在民事訴訟的運(yùn)作中是無(wú)論如何也不能自圓其說(shuō)的，因?yàn)橐环矫嫠员Ｗo(hù)公益為己任，另一方面又要監(jiān)督這些公益糾紛的解決過(guò)程，使它兼?zhèn)淞诉\(yùn)動(dòng)員和監(jiān)督裁判員的身份，職能上的自相矛盾使檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟出現(xiàn)邏輯上悖論。我們雖然可以泛泛地講檢察機(jī)關(guān)同法院一樣也是司法機(jī)關(guān)，在訴訟中起著維護(hù)法制的尊嚴(yán)和統(tǒng)一的作用。但是，在民事訴訟中法院更主要地負(fù)有維護(hù)法制尊嚴(yán)的職責(zé)，法院甚至獨(dú)占了對(duì)民事紛爭(zhēng)的判斷權(quán)，是非曲直由法院判斷，檢察機(jī)關(guān)的提起、參與民事訴訟無(wú)異于有“搶鏡頭”之嫌。
3、檢察權(quán)與審判權(quán)之間的緊張關(guān)系
在現(xiàn)有法律監(jiān)督的框架下，檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟可能抵消、吞并我們?cè)趯徟歇?dú)立方面所取得的來(lái)之不易的成就。檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟后，檢察機(jī)關(guān)與法官的關(guān)系顯得微妙起來(lái)，微妙之處在于檢察機(jī)關(guān)在訴訟中所提出意見(jiàn)對(duì)法官將產(chǎn)生何種影響。檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)對(duì)法官的判斷自由是一種無(wú)形的約束和壓力。這種壓力已經(jīng)通過(guò)諸多的案件表現(xiàn)出來(lái)：即便我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有任何介入民事訴訟的法律依據(jù)，法院還是無(wú)一例外地受理并審理了檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的訴訟。尤其是檢察機(jī)關(guān)享有民事抗訴權(quán)，法官如果對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴的案件處理稍有不當(dāng)，后果可能就是令法官非常不愉快的抗訴。再者，檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟所產(chǎn)生的作用會(huì)破壞法官自由心證的原則，實(shí)際上造成檢察機(jī)關(guān)和法院聯(lián)合辦案的結(jié)果，最終導(dǎo)致審判權(quán)獨(dú)立行使原則被架空。
（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟面臨的程序資源短缺
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