[ 李運增 ]——(2012-2-11) / 已閱11966次
淺析農村土地承包經營權流轉問題
李運增
摘要：自1978年以來，家庭聯產承包責任制在我國已經實施了三十多年，而在農戶承包土地30年不變的前提下，我國人多地少的國情決定了農戶承包經營的土地超小規模、土地細碎化現象非常突出。而解決這一矛盾的關鍵是，在堅持長期穩定的農村土地承包關系的前提下，進一步完善農村土地承包經營權流轉制度�，F如今，我國農村土地承包經營權流轉制度也已經運行了二十多年，現在我國農村土地承包經營權流轉情況如何、流轉過程中遇到了什么問題以及如何解決這些問題？而這些就是本文想要探討以及解決的問題。
關鍵詞：土地承包經營權流轉；土地流轉市場
土地是人類社會最重要的生產資料和生活資料，土地問題既是一個古老的話題，又是一個永恒的話題。特別是對于中國這樣一個擁有悠久農業文明的國家，土地制度尤其是農村土地制度不僅影響著農民的切身利益，影響著社會的穩定，更是影響著王朝的更替、歷史的進程。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，城市化、工業化進程的加快，農民土地承包經營權流轉問題越來越引起人們的普遍關注。但由于土地流轉制度等一些方面的不完善，當前的土地承包經營權流轉制度運行的不是很理想。
一、我國農村土地承包經營權流轉現狀
20世紀90年代中期以前，農地流轉率一直偏低。根據1995年農業調查結果研究指出，盡管全國有75%的鄉村進行了農地流轉，但農地流轉率僅為3%，即使是在非農產業發展較快的經濟發達地區，土地流轉率也沒有超過7%-8%。[1] 但2008之后的兩年，我國土地承包經營權呈流轉規模加大、流轉速度加快之勢。中央農村工作領導小組辦公室趙陽向半月談記者坦言，2007年前的十年間，全國土地流轉年均增長14%，但2008年土地流轉猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與大公司的合力推動下，全國已累計流轉1.7億畝土地，超過全國承包耕地面積的12%。全國土地流轉面積和流轉率同創新高。[2] 由此，不難看出，近幾年來我國的農村土地流轉不僅發展迅速，規模也正在逐步擴大。此外，當前農村土地承包經營權流轉還具有以下幾個特點：
（一）土地流轉形式多樣。《農村土地承包法》規定的法定流轉方式有轉包、互換、轉讓、出租、股份合作，據農業部統計，截至2009年底，全國農村家庭承包土地流轉形式中，轉包占52.89%，出租占25.69%，轉讓占4.54%，互換占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，實際生活中采用最多的是轉包的流轉方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他幾種流轉方式被采用的比較少。
（二）土地流轉規模與經濟發達程度及勞動力轉移狀況緊密相關。從全國的情況來看，當地的經濟發展情況和勞動力轉移狀況影響土地流轉的規模，總體來講，經濟發展水平越高，則農地流轉比重越大；外出勞動力越多，農地流轉的比重也越大。以2007年土地流轉情況為例，東部地區土地流轉面積占總承包面積的比重大于西部地區，而西部地區又大于中部地區，并且東部地區中有一半的省(直轄市)流轉比重高于全國平均水平。此外，在沿海地區和大城市郊區土地流轉還比較活躍，但在傳統農村地區，土地承包經營權流轉并不活躍，仍然處于初級階段。
二、 農村土地承包經營權流轉面臨的問題
（一）農民流轉土地積極性不高，農村土地流轉率偏低。
盡管這幾年來，伴隨著工業化、城市化浪潮的狂飆突進，全國農村土地流轉快速增長。然而，一個不容忽視的事實是，在轟轟烈烈的土地流轉浪潮之中，隨處可見當地政府和大企業的身影，而在不少地方，地方政府更是將農村土地流轉工作當作政績工程來推動，以行政命令的方式推動農村土地流轉，上演了一出又一出政府權力與企業資本聯合剝奪農民土地權的“好戲”。而與政府熱情高漲地推動農村土地流轉形成鮮明對比的是，農民對于土地流轉的積極性并不高，甚至產生抵觸情緒。而之所以出現這種冰火兩重天的場景，并非中國的農民覺悟不夠高，而是農民的顧慮太多。首先，我國農村的社會保障體系并不完善，農村土地仍然承擔著經濟和社會保障的雙重職能，土地流轉之后，農民就有可能陷入衣食無著的境地。其次，土地流轉價格不透明，土地流轉的收益不高，難以吸引農民流轉土地，目前每戶農民所擁有的土地并不多，而且土地流轉的價格偏低，即使將土地全部流轉，也并不能取得可觀的經濟效益。最后，土地仍然是絕大多數農民的 “命根子”，大部分農民，尤其是老一輩的農民對土地懷有深厚的感情，不肯輕易流轉。
（二）農村土地細碎化的現狀，導致土地流轉成本增大，阻礙土地流轉規模的擴大。
我國的家庭聯產承包責任制強調的是公平和人人有份，因此各地往往將遠近不同、大小不一的幾塊土地同時承包給一戶農戶，而廣大農區、尤其是大多數傳統農區，一個農戶占有三五塊、十幾塊，甚至幾十塊“遠近高低各不同”的耕地成為普遍現象，由此導致了農村土地的分散化、細碎化，并形成了中國特色的小農經濟模式。而為了打破這種小農經濟的模式，農村土地承包經營權流轉制度應運而生，農村土地流轉的目的是為了擴大土地經營規模、提高土地產出率，突出規模效應。然而，由于土地的分散、細碎，在農村土地流轉過程中，不得不面對這樣一個事實，那就是在一片不大的土地上卻有無數的農戶各自享有土地權利。而在“承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”這一原則的前題下，土地流轉的受讓方不得不和眾多的農戶進行談判，這不僅增加了土地流轉的成本，也影響了土地流轉的速度，更是增加了土地流轉的難度，也阻礙了土地流轉規模的擴大。
（三）土地流轉市場機制不健全，土地流轉渠道不暢。
農地流轉實際上是一種農地使用權的交易，而交易必須要有市場。當前，我國的土地承包經營權流轉市場發育滯后，還未發育成熟，尚缺乏相應的農村土地承包經營權市場流轉市場機制，這主要體現在以下三個方面：
第一、缺乏統一規范的土地流轉市場。由于缺少土地流轉服務平臺，流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小，流轉形式以出租、轉包和入股為主，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發、分散、無序狀態。
第二、缺乏土地流轉的中介機構，或者中介機構沒有發揮應有的作用。從我國目前的實際情況來看，土地流轉的中介組織相當匾乏，盡管有的地區中介服務組織發展迅速，但從整體情況看，情況并不容樂觀。大部分地區缺乏一套健全的中介服務體系，土地流轉供求雙方的信息服務渠道狹窄、傳播渠道不暢通，在一定程度上影響了土地流轉效率和規模。[3]
第三、相應的農地價格評估機制沒有建立，流轉的土地價值無法有效衡量。我國的基準地價評估體系相當不完備，土地流轉市場沒有一個可以衡量的價格標準，沒有完整的價格體系，而且也缺乏科學合理的流轉價格自然增長機制。土地承包經營權流轉費的確定沒有可操作的價格標準，這就容易出現競相壓低租金，損害農戶利益的現象；同時也有個別農戶漫天要價，阻礙了農村土地承包經營權的流轉。
三、解決農村土地承包經營權流轉問題的建議和對策
（一）完善農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。
農村社會保障制度的逐步建立和完善，能夠弱化和部分替代土地的保障功能，從而有利于促進農村土地承包經營權物權化進程和在物權基礎上土地市場化配置的推進。而當前我國農村社會保障體系建設滯后于城市，絕大多數的農民仍然依靠土地來進行自我保障，他們把土地看作是“活命田”和“養老田”。[4] 當前，雖然我國農村地區正在大力推廣新型農村合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度，初步解決了農民的看病和養老問題，然而這兩項制度與城鎮社會保障體系相比，不管是覆蓋范圍還是保障的力度上均有不小的差距。而農村社會保障體系又是一項涉及面廣、政策性強、難度大的工作，只有動員社會各方力量積極參與，才能保證這項事業的順利發展。因此，當前應當統籌考慮農村的養老、醫療、就業、傷殘等保險措施，并逐步建立以農民家庭自愿為主、國家和集體保障為輔社會保障體系，大力開展社會救濟、社會保險、社會福利等多層次的社會保障措施。而最后，還應逐步改革城鄉戶籍管理制度，實行統一的戶籍制度，打破城鄉二元管理體制，并將農村與城鎮兩套社會保障體系合二為一，建立全國統一的農村與城鎮社會保障體系。
（二）理順土地流轉機制，完善土地承包經營權流轉的市場體系。
第一，簡化流轉程序、減少限制，理順土地流轉機制。發包人、地方政府是土地承包經營權流轉的服務者和監督者，而流轉的主體是承包農戶。因為法律已經賦予承包農戶長期而有保障的土地使用權，土地的流轉權是這個權利束中最重要的權利，只有堅持農戶土地流轉的主體地位，才能形成穩定有序的承包權流轉市場，才能既保護土地承包權人的權益，又穩定流轉相對方的投資預期和合約關系。因此，必須建立有利于土地承包經營權人自主流轉的制度，搭建流轉平臺，建立農村土地承包經營權流轉市場，并簡化土地流轉程序，允許農民以簡便易行的方式流轉土地。否則，如果發包人、地方政府在土地承包經營權流轉中干預過多或者流轉程序過于復雜，就會增加土地承包經營權流轉成本，甚至阻礙土地承包經營權的流轉，不利于土地資源配置效率的提高。[5]
第二，大力培育市場中介組織。市場中介組織是土地承包經營權流轉雙方的橋梁和紐帶，沒有市場中介組織，土地流轉的機會就會減少，成本就會增加，風險就會加大。因此，政府要重視各類中介組織培育,要根據農業產業化經營發展需求,大力培育各類社會中介服務組織。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。并加快推動各種行業、專業協會的建設,支持各類聯系農戶與市場中介組織的發展,為農戶提供多層次、多形式、高質量的社會化服務，從而增加流轉機會，降低流轉成本，減少流轉風險。
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