[ 馬懷德 ]——(2012-2-16) / 已閱24367次
我國現行的《行政訴訟法》及其司法解釋基本上是以行政主體為標準來確定行政訴訟的被告�！靶姓黧w”=“行政機關和法律、法規授權組織”，并與行政訴訟被告一一對應的關系，在我國法治還不完善的階段，在行政訴訟法發展的初始階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發展及行政訴訟實踐的推進，以行政主體理論為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經凸現出來：（1）增加了自然人、法人或其他組織確定被告的難度。根據現行法律的規定，行政機關能成為行政主體，但行政機構是行政機關的一部分，行政機構一般不能成為行政主體，不能成為被告。其結果導致行為者可能不是被告，給原告確定誰是被告帶來困難。特別是《若干問題的解釋》將此問題更加復雜化。要求原告在起訴時，去考察作出行政行為的行政機構是否有獨立承擔責任的能力這種即使在開庭審理中也不是輕而易舉就能確定的復雜問題，實在過于苛刻。（2）行政主體的“組織性”使得對現實中根據法律授權而以其本人名義行使公權力的個人在行政法上的地位無所適從。根據傳統的行政主體理論，行政主體“為自然人的延伸”，因而在確認行政訴訟被告的時候，強調被告作為行政主體的組織性質，而個人是不能成為行政主體的，從而否定了個人成為行政訴訟被告的可能性。以此觀點來確認行政訴訟的被告，明顯與有關法律的規定不相契合，因為在現實中實際上有一些個人在以自己的名義行使公權力。（3）我國現有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題。[4]由于我國行政主體的確定標準差不多只有法律、法規授權（行政機關的“固有職權”其實也屬于法律授權）一條，在目前我國法律體系尚不健全的情況下，非授權主體屢有行使行政職權的情形，造成了在確定被告時的困難，為公民訴訟帶來諸多不便，甚至因此使公民訴訟無門。行政主體本身即為單一的獨立的主體，一旦這些主體不存在，便有可能出現無責任歸屬者。（4）獨立意志與獨立承擔責任之證偽。在行政訴訟中，國家或者地方政府為實質上的責任承擔者，行政訴訟的被告實際上僅為形式上的責任承擔者。從行政訴訟的后果來看，行政訴訟的被告承擔的法律責任僅為法院撤銷或者變更其所作的決定或者依法院裁判而重新作出行政決定（即撤銷之訴、變更之訴、重作決定之訴）、被法院依法通過確認訴訟的形式宣布行政決定違法（確認之訴）、被法院要求履行法定義務（給付之訴）、充當行政賠償的義務主體（賠償之訴，而這種責任實際上仍然要由國家或地方政府承擔）。借用行政機關在行政法中所應當承擔的法律責任來表達行政訴訟被告法律責任的做法，實際上是忽視了兩種責任的不同性質。
鑒于當前的行政訴訟被告的規定存在的諸多弊端，提出以下完善建議：（1）以作出行政行為的機關或組織為被告。確定行政訴訟被告應避免復雜化，應堅持一個總原則，即：誰行為，誰為被告。應避免追究作出行政行為的機構或組織是否具有獨立承擔責任的能力、能否成為行政主體的問題，而從形式上判斷被告。行政機關內設機構或派出機構，不管有沒有法律的授權，只要這些內設機構或派出機構以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內設機構或派出機構，這些機構就是被告。行政機關、行政機關的內設機構、派出機構、臨時機構以及其他公法性行為的作出者，都可以成為被告。（2）經復議的案件，復議機關是被告。根據上述“誰行為，誰為被告”的規則，經復議的案件，復議機關維持原行政行為的，等同于復議機關作出了與原行政行為同樣的行為，因此，以復議機關為被告完全說得通。如此規定的最大益處是強化了復議機關的責任心。從統計情況來看，經復議的案件，絕大多數都是復議機關作出維持原行政行為的裁決，這其中當然有最初作出行政行為是正確的原因，但是復議機關害怕當被告，以維持來敷衍塞責也是主要原因。規定復議機關維持原行政行為時也是被告，有利于督促復議機關認真履行職責，即使被起訴了，也可避免敗訴。至于擔心復議機關過多地被起訴，增加法院和當事人的成本，影響效率，都是多慮的。與原告資格的確定相對應，對行政訴訟第三人資格的確定，也應采用與原告資格確定相同標準，即要求其與提起訴訟的行政行為有“法律上的利益”。至于其參與行政訴訟的方式，既可以由其申請參加，也可以由人民法院通知參加。
五、行政訴訟的管轄
（一）行政訴訟管轄的現行規定及存在的問題
《行政訴訟法》規定的管轄制度包括級別管轄、地域管轄、裁定管轄，其中存在的問題主要體現為：（1）便于當事人進行訴訟和便于法院公正行使審判權兩個因素之間存在著內在的矛盾。由于立法上沒有充分考慮到行政審判中可能受到的法外干預，造成當前級別管轄過低，影響了行政審判權的公正行使。雖然最高人民法院通過司法解釋在一定程度上解決了行政訴訟級別管轄過低的問題，但依然沒有從根本上解決問題。（2）過多沿襲了《民事訴訟法》關于管轄的規定�！缎姓V訟法》關于級別管轄的標準，關于地域管轄一般標準的規定，關于不動產案件的管轄標準，以及關于共同管轄、裁定管轄的標準，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規定。在行政訴訟制度建立之初，這一規定是必要的而且發揮了應有的作用，但是在發展過程中逐漸顯露出與現實的不適應性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統一、司法不獨立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大，因此，管轄制度應根據現有情況作出新的規定。（3）司法地方化現象嚴重。司法權對行政權的依附在現實中造成了地方保護主義、部門保護主義和執行難的現象，法院很難站在公正的立場上裁判，因此有所謂“選準了管轄法院等于官司贏了一半”的說法。[5]管轄規則不是便于法院公正、有效審理，而是方便了“官官相護”。最集中的體現是司法地方化，行政審判受到地方政府、人大、黨委的非法干預，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的正當權益也沒有得到依法保護。因而，對我國行政訴訟管轄的規定進行改變和完善十分必要。
（二）完善行政訴訟管轄制度的建議
鑒于當前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問題，提出以下完善建議：（1）提高行政級別管轄。一是規定以縣級以上人民政府為被告的行政案件由中級人民法院管轄。二是規定以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄。以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件應由高級人民法院行使一審管轄權。這既是出于減少行政干預、保障司法公正的考慮，同時也因為這一類案件一般情況比較復雜，專業性更強，高級人民法院在人員素質、審判條件上都較中級人民法院有優勢，有利于案件的審理和裁判。而最高人民法院由于還有其他職能與任務，不宜增加一審數量，仍應依照現行法律規定。（2）擴大地域管轄中的選擇范圍。為了解決我國地域管轄中存在的問題，可以對現行的地域管轄制度作出如下改變：一是規定行政案件的一般地域管轄由被告或者原告所在地人民法院管轄；二是如果原、被告在同一個法院轄區的，原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定臨近區域的法院管轄。作出如此調整和改變，可以保證其原告訴訟權利的充分行使，更符合“平等原則”。而“擇地行訴”既能解決案件公正審理可能受影響的問題，又便于原告行使訴權，防止增加過多的訴訟負擔。
六、行政訴訟的起訴期限
（一）現行的起訴期限規定存在的弊端
行政訴訟的起訴期限制度主要由《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋的相關規則所構成，《行政復議法》中也有一些規定涉及到起訴期限。行政訴訟的起訴期限制度存在以下問題：（1）過多地考慮行政效率的需要，期限太短。行政管理和行政秩序需要效率是事實，但期限的設計要考慮的不僅僅是這個因素，還應當考慮法治的基本要求，最低限度必須使當事人能夠有比較充分的機會認識到自己的權利是否受到侵犯以及能夠提出法律救濟的請求。（2）規則內容不明確�！缎姓V訟法》關于起訴期限只有一條規定，它沒有考慮到實踐中各種復雜的情況，沒有考慮到行政行為不送達或未送達給有關利害關系人的情況，以及這種情況下確立多長的、怎樣的起訴期限是正當的；也沒有考慮到行政機關送達了行政決定而沒有告知訴權的情況，以及這種情況下相應起訴期限設計的正當性。（3）規則之間內容相互沖突。雖然立法和司法解釋關于起訴期限規定的條款不多，但內容仍然相互沖突。首先是起算點沖突�！缎姓V訟法》第39條規定的起算點是自當事人知道具體行政行為作出之日起，而《若干問題的解釋》規定的起算點既有自當事人知道訴權或起訴期限之日，也有當事人知道具體行政行為的內容之日，但都不以具體行政行為的作出之日為起算點。其次是不同的期限規則所體現的期限內涵和法治意義沖突。《行政訴訟法》規定的期限制度強調的是當事人知道具體行政行為的作出時間，而不管當事人是否知道行政行為的具體內容、與自己的利害關系和訴權等等，這種規定幾乎只是單純地規定了一個期限的起算點，而沒有考慮期限與當事人應當享有的起碼的取得法律救濟的正當機會和權利的內在關系，與法的公正之間的內在關系，而《若干問題的解釋》的期限規定強調的是當事人知道訴權、起訴期限和內容，雖然標準并未完全統一，但考慮的正當因素比較全面，在一定程度上體現了公正保障當事人訴權的法治精神。再次是申請行政復議的期限與提起行政訴訟的期限存在內在沖突�！缎姓䦶妥h法》第9條規定的提起行政復議的期限為自知道具體行政行為之日起60日。表面上看，復議申請期限與起訴期限沒有本質關系，但實際上有內在關系，而且相互矛盾，由于復議申請期限明顯短，在當事人可以任意選擇復議或訴訟的情況下，在復議申請期限屆滿后，實際上仍然可以提起行政訴訟。如果當事人尋求法律救濟的時間機會是一致的，那么這種不一致實際上是一種法治精神的矛盾。在復議前置的情況下，復議申請期限的限制實際上剝奪了當事人取得司法救濟的權利，從而在本質上破壞了當事人取得法律救濟的時間機會應當一致的基本的法治原則。行政復議法規定的復議申請期限明顯短于起訴期限，在復議前置的情況下，當事人超過復議申請期限后就不能再提起行政訴訟。實際上，當事人超過復議申請期限未必超過起訴期限，而且實踐中常常是當事人尋求法律救濟時超過復議申請期限而不超過起訴期限。（4）基本制度不健全，未規定行政訴訟時效的中斷或延長等問題。我國的民事訴訟中的訴訟時效制度中存在時效中斷和延長問題。同樣是主張訴權，同樣存在著有正當原因沒有及時行使起訴權的問題，為什么行政訴訟中就不能有時效的中斷和延長？即使認為行政訴訟中不應當規定時效中斷或延長制度，也有必要作出明確規定。因為民事訴訟中的相應制度極易讓人認為行政訴訟中也應當存在期限中斷和延長制度。雖然行政訴訟的起訴問題有一定的特殊性，有些與民事訴訟中相同的事實能否成為時效中斷或延長的理由值得研究，有一些問題在本質上是相同的，因而應當對時效中斷和延長制度作出具體規定。
（二）完善行政訴訟期限的建議
針對現行立法中存在的弊端以及實踐中的問題，筆者對行政訴訟期限提出以下完善建議：（1）將行政訴訟的起訴期限統一為1年。針對現行法律對起訴期限規定得繁瑣、不易操作的弊端，建議將起訴期限統一規定為：一般起訴期限為1年，自自然人、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權益之日起計算，涉及不動產的最長保護期從行政行為作出之日起20年，其他行政行為的最長保護期自作出之日起5年。這種規定避免了期限復雜以及起算點復雜的問題，如現行的起訴期限起算點分別有“收到復議決定書之日起”、“知道作出具體行政行為之日”、“知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日”、“知道或者應當知道該具體行政行為之日起”等，這些規定過于復雜，不利于當事人以及法院掌握。因而，將起訴期限的起算點統一為“知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權益之日”十分必要。需要說明的是，“知道或者應當知道”是法律術語。所謂應當知道，是指盡管當事人否認自己知道訴權以及起訴期限，但法院有充分的理由認為行政相對人知道訴權以及起訴期限的，即為“應當知道”。同時，處于穩定行政法律關系的需要，規定了起訴的最長保護期限。最長保護期限為不變期間，即法院不得延長或縮短的期間。這一規定與民法中的最長訴訟時效的性質是一致的。（2）增加行政訴訟期限的延長、中斷的規定。訴訟期限的延長或中斷是訴訟時效制度的重要內容。因此，應在《行政訴訟法》中予以明確。因而，借鑒我國民事訴訟中的起訴時效的延長、中斷制度，不僅必要，而且可行。
注釋:
[1]馬懷德.行政訴訟范圍研究[C]∥.樊崇義.訴訟法學研究（第一卷）.北京：中國檢察出版社，2002：321.
[2]潘昌峰.試論我國行政判決形式的局限性及其完善[J].行政法學研究，1997，（3）.
[3]吳庚.行政訴訟中各類訴訟之關系[J].法令月刊，第49卷第11期.
[4]楊偉東.從被告的確定標準看我國行政訴訟主體劃分之弊端[J].中央政法管理干部學院學報，1999，（6）.
[5]孔祥林.影響司法公正的制度性缺陷分析[J].唯實，2000，（3）.
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