[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17816次
楊朝霞 北京林業(yè)大學(xué)
關(guān)鍵詞: 環(huán)保機(jī)關(guān)/環(huán)境民事公益訴訟/環(huán)境權(quán)/原告/正當(dāng)性
內(nèi)容提要: 環(huán)保機(jī)關(guān)依法履行了環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，仍不能有效保護(hù)環(huán)境的，可作為原告，提起旨在維護(hù)公共性環(huán)境公益的環(huán)境民事公益訴訟。具體而言，環(huán)境權(quán)、訴訟信托和自然資源國(guó)家所有權(quán)的理論為環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟奠定了理論上的正當(dāng)性基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟最核心的權(quán)利基礎(chǔ)，為了更理性、更科學(xué)地對(duì)其進(jìn)行理論研究和制度設(shè)計(jì)，今后務(wù)必高度重視對(duì)環(huán)境權(quán)的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在國(guó)家層面正式確認(rèn)了環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的原告地位。[1]2010年8月，昆明市環(huán)保局以兩家牧業(yè)公司嚴(yán)重污染村民飲用水為由，向昆明市環(huán)境保護(hù)法庭提起云南首例環(huán)境民事公益訴訟案，請(qǐng)求判令被告停止環(huán)境侵害、賠償治理污染所需432萬(wàn)余元。[2]對(duì)此，我們不禁要問(wèn)：(1)環(huán)保機(jī)關(guān)置行政職權(quán)于不顧，反而運(yùn)用民事訴訟的途徑來(lái)保護(hù)環(huán)境，豈不造成行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)？(2)作為行政主體的環(huán)保機(jī)關(guān)何以能“搖身一變”成為環(huán)境民事公益訴訟的原告？以下，筆者試從環(huán)境公共利益維護(hù)的角度對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)以民事主體身份提起環(huán)境訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題予以論證和說(shuō)明，以求教于同仁。
一、環(huán)境公共利益的類型化：公眾性環(huán)境公益和公共性環(huán)境公益
以環(huán)境侵害為依據(jù)，可把與環(huán)境有關(guān)的利益（均可因環(huán)境侵害而遭受損害）分為三大類型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有時(shí)還包括精神利益），因?yàn)樯徒】档木S持都需良好的環(huán)境作為條件。二是財(cái)產(chǎn)利益，因?yàn)樵S多財(cái)產(chǎn)的獲取和實(shí)現(xiàn)均需良好的環(huán)境作為條件，環(huán)境若受污染必?fù)p害財(cái)產(chǎn)，如養(yǎng)殖的魚蝦因水污染而死亡。三是環(huán)境利益，指環(huán)境的功能所體現(xiàn)出來(lái)的利益，如環(huán)境的供給功能（清潔空氣和水源的提供等）、調(diào)節(jié)功能（涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等）。實(shí)際上，環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)即是環(huán)境功能的受損。眾所周知，環(huán)境屬于典型的公共物品，不具有私人物品的獨(dú)占性和消費(fèi)排他性，因此，其凝結(jié)的利益往往表現(xiàn)為公共利益，如濕地的氣候調(diào)節(jié)功能可惠及廣大區(qū)域。不過(guò)，對(duì)某些特定的環(huán)境要素或具體空間范圍的區(qū)域環(huán)境而言，其環(huán)境功能的受益人群很少，此時(shí)則表現(xiàn)為環(huán)境私益，例如通風(fēng)、采光等。人格利益和財(cái)產(chǎn)利益均屬于個(gè)體所有，本質(zhì)上屬于私益的范疇。但是，當(dāng)人格和財(cái)產(chǎn)利益涉及不確定多數(shù)人時(shí)，這些疊加的人格利益和財(cái)產(chǎn)利益便具有了廣泛性，從而可納入廣義環(huán)境公益的范疇。據(jù)此，我們可把與環(huán)境有關(guān)的公共利益分為公眾性環(huán)境公益和公共性環(huán)境公益兩大基本類型。[3]
1．公眾性環(huán)境公益是指由那些為不確定多數(shù)人所擁有，需以良好環(huán)境為條件（through environment）的私人人格利益和財(cái)產(chǎn)利益組合而成的環(huán)境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益歸屬上看，該類公益本質(zhì)上屬于人格利益或財(cái)產(chǎn)利益，之所以稱為環(huán)境公益，是由于其與環(huán)境息息相關(guān)、密不可分，易受環(huán)境質(zhì)量好壞的影響。例如，人體健康因環(huán)境污染而受損。(2)從存在形態(tài)上看，該種公益體現(xiàn)為由不確定多數(shù)人所擁有的多人私益。這種公益在本質(zhì)上屬于私益的范疇，之所以稱為公益，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)或可能享有此類私益的主體眾多，為不確定多數(shù)人所擁有或享有，從而體現(xiàn)了一定的群體性和社會(huì)性。(3)從表征上看，這類公益具有群體性（環(huán)境受害者或環(huán)境付出者眾多）、分散性（分屬于分散的不同個(gè)體）、累加性（系多人私益的疊加，且私益具有個(gè)體差異性）、擬制性[4]等特征。(4)從法律保護(hù)方式上看，這種公益本可作為私益分別進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，制度上之所以擬制為公益（“準(zhǔn)公益”），是因?yàn)閷⑦@種多人私益進(jìn)行群體性保護(hù)，如采用代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟等，成本更低、效果更好。
2．公共性環(huán)境公益是指以環(huán)境的功能為內(nèi)容(to environment)而承載的環(huán)境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益屬性上看，該類公益是對(duì)環(huán)境本身的利益，是實(shí)在、客觀、真正的環(huán)境利益。(2)從類型上看，可分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益和生態(tài)性環(huán)境公益。經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，即公共環(huán)境本身所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（源于自然資源的財(cái)產(chǎn)性）。例如，天然水產(chǎn)資源、可分配的環(huán)境容量資源本身所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)性環(huán)境公益，即環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能所蘊(yùn)含的利益。[5]例如，森林所具有的涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙、保持生物多樣性的生態(tài)利益等。(3)從表征上看，公共性環(huán)境公益具有整體性（不可分割為多個(gè)私益，共同享有無(wú)明顯個(gè)體差異）、客觀性（客觀上存在而非人為擬制）、公共性（非排他性和一定的非競(jìng)爭(zhēng)性）、包容性（公益包容私益而非私益的疊加）、廣泛性（牽涉面大，關(guān)乎一個(gè)區(qū)域的人群甚至后代和整個(gè)人類的利益）、弱私性（對(duì)私人的影響往往無(wú)顯著緊迫性，當(dāng)尚未發(fā)生人身和財(cái)產(chǎn)損害時(shí)尤其如此）等。初級(jí)侵害對(duì)象：環(huán)境利益 次級(jí)侵害對(duì)象：人身和財(cái)產(chǎn)利益
上述兩類環(huán)境公益之間具有緊密的聯(lián)系，公眾性環(huán)境公益的受損或受益往往以公共性環(huán)境公益的受損或受益為前提或前奏。[6]例如，化工廠排放的廢水首先使得飲用水環(huán)境質(zhì)量下降，此后導(dǎo)致人體健康受損（如圖1所示）。[7]不過(guò)，公共性環(huán)境公益受損卻并不必然導(dǎo)致公眾性環(huán)境公益的受損，例如小型油輪原油泄漏事故大多只是破壞海洋生態(tài)，并不造成個(gè)體的人身和財(cái)產(chǎn)損害。
當(dāng)公眾性環(huán)境公益遭受環(huán)境侵害時(shí)，在現(xiàn)行法律框架下，環(huán)境受害者可自行采用單獨(dú)訴訟、代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟等傳統(tǒng)訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)，環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等可給予支持（支持起訴）。環(huán)境受害者還可通過(guò)請(qǐng)求環(huán)保機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)處，來(lái)解決環(huán)境糾紛和救濟(jì)其人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益。此時(shí)，從尊重當(dāng)事人訴權(quán)自由（可放棄起訴）的角度出發(fā)，環(huán)保機(jī)關(guān)除了對(duì)其進(jìn)行支持起訴外，[8]不能過(guò)多干涉，更不能越俎代庖強(qiáng)行代為起訴，否則勢(shì)必侵害公民的起訴自由權(quán)。何況，以環(huán)保機(jī)關(guān)當(dāng)前的人員配備也無(wú)法勝任這樣繁重的任務(wù)。然而，當(dāng)公共性環(huán)境公益遭受危害時(shí)，現(xiàn)有法律制度是否能夠提供充分而有效的保護(hù)呢？換言之，是否需要環(huán)保機(jī)關(guān)為維護(hù)公共性環(huán)境公益而提起民事訴訟呢？
二、現(xiàn)行法律制度力不從心：公共性環(huán)境公益維護(hù)告急
公共性環(huán)境公益（以下簡(jiǎn)稱為環(huán)境公益）自人類誕生以來(lái)本就客觀存在，但只是在人類環(huán)境危機(jī)出現(xiàn)以后，此類公益才大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間、高頻次地遭受損害，以致于現(xiàn)行法律制度對(duì)此不能提供充分而有效的保護(hù)和救濟(jì)：
（一）環(huán)境民事制度“捉襟見(jiàn)肘”[9]
其一，所有權(quán)制度的不足。首先，按照傳統(tǒng)所有權(quán)理論，所有權(quán)的客體必須具有可控性。然而，作為環(huán)境要素的空氣、海洋、野生動(dòng)植物尤其是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)并不能為人力所直接支配和控制，因而不能成為所有權(quán)的客體，以致于環(huán)境公益被排除在傳統(tǒng)民法的保護(hù)范圍之外。其次，根據(jù)傳統(tǒng)民法私法自治的精神和所有權(quán)絕對(duì)的原則，公民不僅無(wú)權(quán)對(duì)環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)提出享有和維護(hù)環(huán)境品質(zhì)的權(quán)利要求，而且在客觀上還會(huì)縱容甚至刺激自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)（自然資源私有時(shí)）而造成生態(tài)破壞、任意排放廢棄物質(zhì)造成環(huán)境污染的不良后果。正如有學(xué)者所言，“限制所有權(quán)、改變以財(cái)產(chǎn)所有為中心的立法指導(dǎo)思想是環(huán)境法的首要任務(wù)”。[10] 再次，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的請(qǐng)求權(quán)和侵權(quán)救濟(jì)制度，只能對(duì)環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)附帶性、間接性、滯后性的保護(hù)。
其二，人格權(quán)制度的不足。人格權(quán)制度對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)范圍和保護(hù)程度十分有限。環(huán)境侵害會(huì)損害物質(zhì)性人格權(quán)，[11]于是，我們可運(yùn)用人格權(quán)請(qǐng)求權(quán)和侵權(quán)救濟(jì)制度而間接保護(hù)環(huán)境公益，問(wèn)題是環(huán)境侵害還會(huì)損害舒適和自然景觀方面的環(huán)境公益，可對(duì)于景觀享受而言，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)行人格權(quán)制度的保護(hù)能力。
其三，相鄰權(quán)制度的不足。首先，相鄰權(quán)的適用范圍有限。基于相鄰關(guān)系原理，主張環(huán)境利益須滿足以下兩個(gè)條件：(1)彼此為不動(dòng)產(chǎn)相鄰人；(2)須為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的擴(kuò)張之間發(fā)生沖突。因此，當(dāng)環(huán)境侵害來(lái)源于非相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人，[12]或造成環(huán)境侵害的不動(dòng)產(chǎn)屬于國(guó)家所有，[13]以及其利益主張與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利行使無(wú)關(guān)時(shí)，[14]便不能運(yùn)用相鄰關(guān)系來(lái)處理了。[15]其次，相鄰權(quán)難以保護(hù)較高層次環(huán)境利益。相鄰權(quán)的享有以“必要方便”（最低限度的方便）為前提，對(duì)于較高要求的環(huán)境利益（如景觀欣賞利益），相鄰權(quán)制度便難以提供保護(hù)。再次，相鄰權(quán)的權(quán)利效力有限。相鄰權(quán)并非一種獨(dú)立的權(quán)利，只是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的-種限制或擴(kuò)張而已，即使可依相鄰權(quán)維護(hù)環(huán)境利益，也會(huì)由于缺乏直接充分的權(quán)源而難以提供有力的保護(hù)。
其四，地役權(quán)制度的不足。地役權(quán)的適用范圍有限，難以保護(hù)基本的環(huán)境利益。對(duì)于相鄰關(guān)系中涉及的必要性環(huán)境利益，如必要的通風(fēng)、采光利益，地役權(quán)并不適用。地役權(quán)的取得需支付對(duì)價(jià)，這可能不利于對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)。另外，地役權(quán)往往受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的使用期限或剩余期限的制約，在維護(hù)環(huán)境利益上具有局限性。
（二）環(huán)境行政制度“鞭長(zhǎng)莫及”
環(huán)境的公共性、環(huán)境資源利用的外部性，使得市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)方面或者容易出現(xiàn)“失靈”或者由于交易成本太高而難以廣泛應(yīng)用，于是，由政府機(jī)關(guān)來(lái)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)便是最經(jīng)濟(jì)、也是最通行的做法。然而，環(huán)境利益具有多維性和多層次性，需要多元的力量和多維的機(jī)制去維護(hù)，單純依靠環(huán)保機(jī)關(guān)的行政監(jiān)管活動(dòng)—即使其依法行政、勤勉執(zhí)法、恪守中立，杜絕一切瀆職、濫用、貪污等違法行為一一也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的充分和有效保護(hù)：
其一，環(huán)境執(zhí)法主管范圍的不足。盡管根據(jù)現(xiàn)行立法，環(huán)保機(jī)關(guān)有對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的職權(quán)，但由于受立法局限性的影響，具體到某些特殊領(lǐng)域和具體事務(wù)時(shí)，環(huán)保機(jī)關(guān)卻無(wú)相應(yīng)的職權(quán)。例如，現(xiàn)行環(huán)境立法并未賦予我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)光污染進(jìn)行監(jiān)督管理的職權(quán)，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)即禁止”的公權(quán)配置原則，對(duì)于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害問(wèn)題，環(huán)保機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干預(yù)。換言之，根據(jù)現(xiàn)行立法，某些環(huán)境公益可能被排除在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的保護(hù)范圍之外。
其二，環(huán)境執(zhí)法啟動(dòng)條件上的不足。作為環(huán)境監(jiān)管的法定機(jī)關(guān)，環(huán)保機(jī)關(guān)擁有多項(xiàng)行政權(quán)力，如環(huán)評(píng)文件審批權(quán)、責(zé)令限期治理的行政命令權(quán)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰權(quán)等。但是，為控制權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張，法律通常規(guī)定了權(quán)力啟動(dòng)的條件。例如，環(huán)境影響輕微的建設(shè)項(xiàng)目（如散戶養(yǎng)豬）不必啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。再如，只有建設(shè)項(xiàng)目排污超標(biāo)或違反總量控制時(shí)，方可啟動(dòng)限期治理程序，環(huán)保機(jī)關(guān)才可對(duì)其責(zé)令限期治理或責(zé)令關(guān)閉。問(wèn)題是即使單個(gè)污染源只造成輕微的環(huán)境影響，能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污（包括濃度和總量達(dá)標(biāo)），但若在同一區(qū)域存在多個(gè)污染源，也會(huì)由于污染的累積和復(fù)合效應(yīng)而造成污染事故，以致?lián)p害環(huán)境公益。[16]對(duì)于這些行政合法卻客觀上造成或可能造成環(huán)境損害的分散型排污者，環(huán)保機(jī)關(guān)卻無(wú)權(quán)責(zé)令其限期治理，[17]更無(wú)權(quán)對(duì)其實(shí)施行政處罰。
其三，環(huán)境執(zhí)法手段的不足。在現(xiàn)行法律框架下，通常的環(huán)保行政手段為行政許可、行政命令（如責(zé)令限期治理）和行政處罰等，暫時(shí)還缺乏查封、扣押等行政強(qiáng)制約束權(quán)，更無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。也就是說(shuō)，環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)制性相當(dāng)有限，如即使環(huán)保機(jī)關(guān)做出了責(zé)令限期治理和行政處罰等行政決定，若相對(duì)人（污染企業(yè)）拒不履行，環(huán)保機(jī)關(guān)也只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而法院對(duì)此的執(zhí)行率一般較低。再者，抓到了就罰錢，沒(méi)抓到就繼續(xù)偷排，已成為企業(yè)普遍存在的僥幸心理。處罰限額過(guò)低、[18]“一事不再罰”的原則（缺乏按日計(jì)罰制度），也無(wú)形中滋生和助長(zhǎng)了違法企業(yè)的囂張氣焰。
其四，環(huán)境執(zhí)法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政權(quán)不應(yīng)過(guò)多干預(yù)私人的自由空間；此外，依法行政的原則也要求對(duì)行政權(quán)科以必要的限制。例如，環(huán)境行政罰款往往受到“上限”的封頂，故對(duì)違法企業(yè)的罰款，在數(shù)量上總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際造成的環(huán)境損害。再如，行政機(jī)關(guān)雖然可依申請(qǐng)而處理環(huán)境糾紛，但一般不能主動(dòng)介入糾紛，更不能自行責(zé)令相對(duì)人一方承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任。申言之，對(duì)于環(huán)境違法企業(yè)，環(huán)保機(jī)關(guān)只能在法定權(quán)限的范圍內(nèi)開(kāi)展行政執(zhí)法，追究其行政違法責(zé)任。但是，對(duì)于企業(yè)所造成的公共環(huán)境損害，卻無(wú)權(quán)運(yùn)用行政權(quán)力，通過(guò)行政命令責(zé)令其承擔(dān)排除妨礙、消除危害、恢復(fù)環(huán)境、損害賠償?shù)让袷仑?zé)任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬(wàn)人飲水受到嚴(yán)重影響，直接經(jīng)濟(jì)損失約3億元，而沱江生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)至少需要5年的時(shí)間。然而，川化集團(tuán)只用了1100多萬(wàn)元作為漁業(yè)賠償，100萬(wàn)元作為行政罰款。對(duì)于巨大的生態(tài)損失，環(huán)境監(jiān)管部門卻無(wú)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)救。
（三）環(huán)境訴訟制度“愛(ài)莫能助”
環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法是實(shí)施環(huán)境法律、維護(hù)環(huán)境利益的基本手段，不過(guò)，從作用鏈條以及行政權(quán)和司法權(quán)的功能和分工來(lái)看，環(huán)境執(zhí)法為“上游”和“中游”措施，環(huán)境司法則為“中游”和“下游”手段，即環(huán)境行政執(zhí)法解決不了的問(wèn)題還可交由環(huán)境司法來(lái)解決。然而，根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條關(guān)于“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定，只有因環(huán)境侵害受到人身和財(cái)產(chǎn)損害的主體才有權(quán)提起訴訟。鑒于司法的被動(dòng)性、準(zhǔn)人性、成本性等特征，使得現(xiàn)行司法手段捉襟見(jiàn)肘，不能對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)提供后續(xù)的保障：
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