[ 褚靜 ]——(2012-3-28) / 已閱21307次
通常情況下，財政法的調整對象既可以表述為一種財政行為，也可以表述為一種財政制度，還可以表述為一種財政關系。財政行為著眼于財政主體的動態過程，財政制度著眼于財政運轉的外在環境，財政關系則著眼于財政現象的內在聯系。動態過程受制于外在環境，但也是外在環境的創造力量，而內在聯系則是對動態過程和外在環境更高層次的概括，其內容更為豐富和兼容，因此，在表述財政法的調整對象時以財政關系為最優。
在歷史上，由于人們對財政職能的理解不同，財政關系的范圍也隨著變化。自然經濟條件下財政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴張以及皇室開支的經費。自由競爭資本主義時期的財政也僅限于籌集收入滿足國家日常經費開支的需要，很少通過再分配的形式調節社會收入不公平，也不需要干預資源配置。
進入壟斷資本主義時期以后，因為市場失靈所帶來的種種惡果集中爆發。為了應對危機，財政的職能開始不斷擴展。首先，財政應當在市場和國家之間有效配置資源，然后保證財政內部資源的合理分配。如界定財政活動范圍，優化財政支出結構，安排財政投融資的規模、結構，并通過稅收、補貼等方式，引導社會投資方向等。其次，財政開始通過自身活動進行社會范圍內的收入再分配，以緩和兩極分化現象，實現社會分配的相對公平。如個人所得稅累進征收，開征遺產稅、贈與稅，實施社會保障等。最后，為解決市場自發運行中所產生的經濟周期問題，“反周期”的財政政策開始實施，如在經濟過熱中提高財政收入水平、壓縮財政支出，而在經濟蕭條時則通過減稅等方式培育消費和投資能力，同時加大財政支出以增加社會需求，以此刺激經濟的發展。
在社會主義計劃經濟體制下，財政的主要職能是進行以國家為主體的、對包括生產資料和生活資料在內的一切社會資源的分配。由于生產和生活都通過財政進行控制，不會出現收入分配不公或生產周期波動，因此財政資源配置職能也就將收入分配和經濟調節完全包容在內。另外，由于財政活動無所不包的稟性，財政與企業財務、財政與金融都呈現難舍難分的關系。如，國家從全民所有制企業和集體所有制企業中不僅可以取走企業擴大再生產所需的積累，而且還包括折舊基金等維持簡單再生產的物質資料，企業職工的工資標準和工資款的撥付也都是通過財政直接進行的。這樣，企業財務的獨立性就會完全喪失，從而依附于國家財政。又如，銀行不能自主從事貸款業務，卻必須按照財政的意圖為相關項目提供建設資金，銀行存款成為財政建設資金的重要來源，銀行也被稱為“第二財政”。
跟計劃經濟時期相比，中國在改革開放以后對財政職能的探索已經出現了顯著的進步。第一，國有企業和集體企業都被視為獨立經營的商業主體，其財務關系與財政關系完全分開，財政只是在投資和利潤分配時才與企業發生聯系。第二，財政與金融的關系也已經理順，財政可以通過經濟杠桿引導銀行發放貸款，但是不能進行強迫。財政關系的范圍至少將商業性貨幣資金關系排除在外。第三，在向市場經濟推進的過程中，由于收入分配兩極分化的現象日益明顯，財政的收入分配調節職能開始顯現，開征個人所得稅、實施社會保障等都是其中之例。第四，受市場失靈的影響，我國經濟發展也開始出現周期性波動。為保持經濟的穩定性，財政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經濟疲軟，我國近幾年一直實施積極的財政政策，其核心內容就在于通過擴大財政支出規模，刺激消費，擴大內需，從而促進經濟的發展。
最值得一提的是，近年來，我國在財政改革實踐中開始接受公共財政的觀念，財政的活動范圍及未來發展方向都據此作了大幅度調整。例如，對設計院、工程局等完全能夠進入市場的單位，財政不再對其提供資金；對高等院校、文化藝術團體等介于市場性和公共性之間的單位，財政不再全額承擔其費用，差額部分由其通過收費加以解決；對于社會保障等關系到人民生命健康權的領域則不斷增加投入，社會保障的范圍從城鎮下崗失業人員擴展到最低生活保障線以下人員，現在又在逐漸向農村推進；在財政投資方面，對于競爭性產業，財政不再作重點投入，財政資金開始明顯地向基礎產業、幼稚產業、高新技術產業傾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已經成為中國財政活動范圍的一條準則，公共財政已經成為中國財政改革的一個基本目標。
由此可見，作為財政法調整對象的財政關系歷史上并不是等同劃一的。受財政職能不斷變化的影響，財政關系的質和量實際上都在隨之變化。從形式上看，財政關系一般包括財政收入關系、財政管理關系和財政支出關系三種，但每一種財政關系的內容在不同的歷史時期都不一樣。因此，我們認為，不能簡單地將財政關系界定為以財政為主體所發生的關系，從質的屬性看，財政關系是一種具有公共性、必須通過國家籌集資金加以實現的社會關系。所謂公共性，是指某種物品（包括制度、服務）可以用來滿足人們的一般需要，但卻不能經由市場交換而實現的特性。如果某類物品完全不能通過市場交換而獲得，必須由財政全額負擔，則可稱之為具有完全公共性。如果某類物品部分可以通過市場交換而獲得，財政只需負擔其差額，則可稱之為具有部分公共性。如果某類物品完全可以通過市場交換而獲得，不需要財政負擔，則可稱之為不具有公共性。即便財政已經參與其中，也應該激流勇退，終止這種財政關系。由此可知，公共性是判斷財政關系內涵和外延的一條基本準則。
湯旺河區人民法院 褚靜
