[ 林瑩瑩 ]——(2012-3-30) / 已閱7623次
中國憲法規定“公民有參與國家事務管理的權利。”因此，如果人們從國家．社會角度出發，凡是涉及公共利益的行為對每一個公民而言，都應是具有利害關系的。進一步推之，公民通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會公共利益的行為，并不是對他人私權利加以干涉的行為。故而，人們不能把利害關系局限于直接利害關系。無直接利害關系的人之所以有權起訴侵犯國家利益、社會公共利益的行為，主要因為，起訴人作為國家和社會的主人，有權利維護國家利益和社會公共利益。對侵犯國家利益、公共利益的違法行為，如人人都視而不見，那么個人、組織的利益也必然受到損害。正所謂“覆巢之下，焉有完卵”，正說明了這一道理。只不過，人們這里所言的利害關系非直接而為間接的利害關系。美國所謂的“真正有利害關系”既包括人們這里的直接利害利害關系、也包括間接利害關系，這也正是美國為什么沒有獨立的公益訴訟制度，而是包含在民事訴訟制度里的原因。傳統的民事訴訟制度要求起訴的條件之一是當事人與案件必須有直接利害關系。但是近年來實踐中發生大量侵害公共利益的行為，我國對民事公共利益司法保護制度的缺失也日益顯現。因此，民事訴訟要實現維護私益與公益的雙重目標，其制度就必須要有所突破。本文從民事公益訴訟建立的必要性出發，分析了我國當前民事公益訴訟的現狀，并對我國公益訴訟制度的建立與完善提出幾點設想。
一、建立民事公益訴訟制度的原因
首先，公有制經濟在我國整個國民經濟中占據著主導地位，對國有資產進行有效的司法保護是司法活動的重要任務。現實生活中侵犯國有資產的情況卻屢見不鮮，層出不窮。許多地區或企業，為地方利益、小集體利益甚至個人利益，趁企業轉制或中外合資等機會低價出售和評估資產價值，使國家利益遭受重大損失。
其次，經濟建設過程中暴露出的日益嚴重的環境污染和破壞自然資源等問題，極大的損害了國家和社會公益。包括中央電視臺在內的諸多新聞媒體，經常報道這樣的消息：某某地區引進或建立嚴重污染環境的制造加工企業，致使當地的空氣或水質遭受嚴重破壞，原先的清泉之鄉變成了方圓數里之內找不到衛生飲用水的地方。許多地方亂砍、亂伐、亂開采的現象屢禁不止，當地的森林綠化以及礦產資源遭受嚴重破壞，甚至造成土地沙化、地表下沉，嚴重危機當地居民的生存環境。對于這些問題，由于行政執法強制力相對較弱，或行政執法存在著盲點等原因，往往屢禁不止或力不從心。甚至相關管理部門出于地方保護主義、小集體利益、個人利益或缺乏相關意識等種種原因，沒有采取救濟手段。入世后，貿易進口的外資進入渠道更為暢通，一些嚴重污染環境的企業可能打著外資的旗號進入中國市場，工業垃圾進口將為我國的環境執法帶來更大的困難。尤其是在西部大開發過程中，更應當強化環境保護意識，強調可持續發展，不應當繼續發達國家“先發展，后治理”的老路子。
第三，經濟體制改革過程中暴露出的地方保護主義、行業保護主義以及行政壟斷行為，嚴重破壞了國家宏觀調控政策的順利實施，在很大程度上擾亂了國家的正常經濟秩序。對此，單純依靠行政部門的監管顯然是不夠的。這其中原因很多，最主要的有兩點：一是工商、衛生、質檢等管理部門的監管能力和人力資源有限，不可能面面俱到；二是地方行政執法部門隸屬地方政府，地方保護主義下的政府干預往往使執法的難度增大。因此，必須從強化司法監督著手、建立相應的訴訟制度，在行政手段不能的情況下，使民眾、社會團體和檢察機關等可以通過司法訴訟的途徑，維護國家宏觀經濟政策和正常的經濟秩序。
第四，市場經濟條件下，假冒偽劣商品以及欺詐等侵害消費者權益的案件屢有發生，消費者除通過消費者協會或向工商局等部門投訴外，如果以受害者個人身份對廠商或銷售者提起訴訟，按照民事訴訟法的“不告不理”原則，法院判決只能針對不法生產者或銷售者對消費者個人造成的損害做出賠償判決，往往不能對其非法的生產或銷售活動做出有效的懲罰性判決或頒布禁止令。王海打假，本是出于打擊制假劣商品活動、維護消費者權益的良好目的，但卻受法律限制——我國的民事訴訟法規定原告必須是與案件有直接利害關系的當事人，不得不先購買偽劣假冒商品，而后才可以消費者身份進行訴訟，但實踐中，這種做法風險太大，同一法院往往做出截然相反的判決，而且一旦敗訴，原告往往背負沉重的負擔，不僅購買偽劣商品的錢款不能得到補償，而且要承擔相應訴訟費用。
因此，如何更切實地通過法律途徑維護國家利益和社會公共利益，在民事訴訟法中確立公益訴訟制度已成為迫切需要。
二、我國民事公益訴訟的現實狀況
（一）我國對公共利益民事司法保護制度的缺失
近年來，隨著人們法制意識的不斷增強，公益訴訟案例不斷增多，縱觀這些帶有公益性質的訴訟，發現其結果大多不盡如人意，主要有以下幾種結局：
1.受害者無法或不愿意提起訴訟。以國有資產流失案件為例，國有資產屬于全體公民，國家機關依照全體公民的授權管理國有資產。但對于國有資產的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。例如，在湖南省岳陽縣的一個案件中，受害者縣日用雜品公司和其主管機構縣供銷社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽縣國資辦表示不具備法人資格，有管理權而無訴權。最后，不得不由縣檢察院提起民事公訴，追回國有資產。
2.法院以“非適格當事人”為由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。如浙江臺州畫家嚴正學對設在小學隔壁色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關未予理睬，于是起訴椒江區文體局行政不作為，椒江區法院以嚴正學不是受害者為理由判決嚴正學敗訴。
3.受害者雖然勝訴，但未達到預期的維護公益的效果。河南人葛銳以鄭州市火車站廁所收費違法為由起訴鄭州鐵路分局，案件經過近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。然而根據媒體的報道，鄭州火車站在官司敗訴后，還在繼續收取入廁費用。
造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我國現階段在制度和理念等方面的欠缺，導致民事公益訴訟制度的建立面臨著諸多障礙。主要表現在：
對于非直接受害人而言，法律上的障礙直接就來自民事訴訟法對起訴主體資格的限制。根據我國民事訴訟法第108條的規定，原告必須是與案件有直接利害關系的當事人。顯然，這種規定限制了個人和大多數的組織單位提起公益訴訟的權利，甚至從根本上排除了社會個人和有關組織單位作為原告提起民事公益訴訟的可能。
對于直接受害人而言，其障礙主要體現在：（1）受害者比較分散，重復訴訟，耗時費力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起碼的判例制度，即使原告“僥幸”贏得官司，這種公益官司的“溢出效應”也是相當有限的。如某位公民就酒店就餐不開發票的行為提起訴訟，法院也判決該公民勝訴，但這一結果的效力只限于本次消費行為。下一次，該公民到酒店用餐，酒店仍然可以不開發票，其他人也得不到發票。你要維護自己的權利，就只能再次為自己打一場官司。（2）起訴的成本一般要高于可期待利益。正如美國著名經濟學家諾思所言：“如果私人成本超過私人利益，個人通常不會愿意從事活動，雖然對社會來說可能有利。”在起訴者一般居于弱勢地位的情形下，個人通過傳統民事訴訟獲得的利益遠遠低于為獲得救濟的耗費，在訴諸法律主張權利對其而言極不經濟的時候，權利人起訴的原動力便會大為削弱。（3）法律責任制度不完備，法律制裁措施不力。民事公益訴訟建立在民事訴訟基礎上，法院裁判案件當然要適用民事責任之規定。但我國現有的民事責任方式顯然難以勝任維護社會公共利益的重任的。一方面，損害賠償是常用的民事責任方式，但在壟斷案件、環境污染案件等大規模損害案件中，社會公共利益的損害難于精確計算；另一方面，當違法行為已經發生，而損害賠償、賠禮道歉、恢復原狀等措施又難于達到維護社會公共利益的目的的情況下，對違法行為人予以罰款、限制或抑制其行為能力如吊銷許可證、執照等，更能夠充分發揮法律的制裁功能，并能避免其再度違法，但這些措施屬于行政責任方式，法院無權采用。因此，讓法院僅僅在現有的民事責任的框架內對民事公益訴訟案件進行裁決，民事公益訴訟將難于發揮其應有的作用。
（二）我國存在構建民事公益訴訟制度的必要條件
首先，國外民事公益訴訟理論和規定相當成熟，可以借鑒、吸收和移植。公益訴訟在古羅馬時期就已產生，它是與私益訴訟區分而言的，按照“有權利必然有救濟”的原則，私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。近代國外的公益訴訟制度的理論與實踐有兩種主要的模式：一是美國的公益訴訟模式。這種模式主要是依靠判例的形式形成和發展公益訴訟機制，并以適當的法律規定加以健全和完善。二為大陸法系公益訴訟模式。
法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。
其次，我國存在充分的民事公益訴訟憲法、實體法依據。我國雖然沒有明文規定公益訴訟，但公益訴訟在憲法上存在充分的依據。根據我國憲法第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。第12條規定國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產。
此外，關于對國家利益和社會公共利益中的民事權利的保護，我國實體法也有明確具體的規定，如民法通則第七條規定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。合同法第七條規定：當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益。第五十二條規定：有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
再次，近年來，我國民事訴訟的大膽實踐已現實地突破了民事訴訟法有關公益訴訟規定的空白，針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。
三、關于公益訴訟制度建立與完善的幾點設想
（一）完善當事人適格制度
我國當事人適格制度奉行的“直接利害關系人”原則在維護公共利益領域已不能適應社會發展的需求，要構建一個完整的公益訴訟體系，前提是修正“直接利害關系人”原則。筆者認為，公益訴訟既然是為保護國家利益和社會公共利益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制。且賦予國家機關、有關組織、公民個人均有訴權，分別能發揮各自的優勢，彌補不足之處，形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。
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