[ 馬榮麗 ]——(2012-6-21) / 已閱8323次
【摘要】環境公益訴訟作為一種新型訴訟制度，以其寬泛的訴訟資格認定條件和顯著的預防性等特征，在現代環境保護中起著不可替代的作用，本文以環境公益訴訟的現有定義為線索，簡單談了定義所涉及的公共信托理論、法律權利原則、實際損害原則等相關理論，從而試圖對環境公益訴訟給出一個較為合理的定義
【關鍵詞】環境公益訴訟；公共信托；實際損害
一
上世紀六七十年代以來，工業的迅速發展在創造了高度物質文明的同時，也產生了大量的環境公害。嚴重的環境破壞與污染正威脅著人類的生存與發展，環境污染問題成為當代最嚴重的社會問題之一。傳統訴訟理論中“有訴的利益才有訴訟資格”的訴訟資格理論以及“人身權或財產權受到侵犯”的請求權基礎理論在法官處理日益增多的環境公益爭訟案件時受到嚴峻的挑戰。在這種情況下，環境公益訴訟開始在美國、日本等國出現，經過幾十年的發展，其已日漸成熟，在環境保護中發揮著其獨特的作用。
二
傅劍清法官的《環境公益訴訟若干問題之探討》一文從環境公益訴訟的概念、產生的原因和理論依據、功能、目的與價值等多方面較全面地論述了這種新型訴訟制度。讀后受益匪淺，但筆者對傅法官給環境公益訴訟下的定義有一些不同的看法。敬請同仁老師指正。
傅法官的定義如下：環境公益訴訟是指任何公民、法人、公眾團體或國家機關，為保護和改善環境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害，當其認為有損害國家的、社會的公共環境利益的行為發生，已經造成或極有可能造成重大環境損害后果時，以自己的名義代表國家或不特定的多數人以環境違法行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令該違法行為人停止環境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度。[1]
筆者認為該定義有幾處值得商榷：
（一）不應將國家機關納入環境公益訴訟的主體。
該定義將國家機關納入環境公益訴訟主體有三方面的理由。
理由之一，我國是公有經濟為主體的社會主義國家，國家機關是代表人民行使權力的……
筆者認為，當今世界大多數國家的政府都是民選政府，國家機關都是代表人民行使權力的。不僅如此，在資本主義國家，社會契約論的“主權在民”、“有限政府”等理念更是深入人心。所以在政府的權力來自于人民這一點上，公有經濟為主體的社會主義國家和私有經濟為主體的資本主義國家之間并沒有太大區別。再者，我們力求給環境公益訴訟下一個定義并不應只局限于我國，它應當同樣適用于其他國家。
理由之二，在環境公害事件的處理過程中，國家機關在信息收集、因果關系判定、污染治理措施采取等各方面處于比一般公民更為優勢的地位，它們提起和參與環境公益訴訟的力量更強，對公益的保護效果更好。
該理由陳述的事實是客觀的，但這并不能說明國家機關可以據此提起環境公益訴訟。根據公共信托理論，大氣、水流、日光等環境要素不再是傳統民法理論中認為的“無主物”、“自由財產”，而是全體人民的“公共財產”，任何人不能任意對其占有、支配和損害。全體人民委托國家對環境進行管理，國家就必須認真履行受托義務，合理地保護、管理環境。因此，我們理解，“執行環境法，組織污染或使公共資源恢復”是環保局等國家機關職責的應有之義。只要它認真履行職責，行使人民賦予它的行政權力，就能起到防治污染，保護和改善環境的作用，有什么必要以原告身份向法院提起訴訟，尋求司法權的救濟呢？相反，在它不嚴格履行職責，致使發生或可能發生損害環境后果的情況下，它還可能成為環境公益訴訟的被告，而不是原告。
理由之三，我國的環境保護團體數量尚少，力量還十分薄弱，公民的傳統“厭訟”觀念尚有待轉變；在這種情況下，國家機關成為環境公益訴訟的推動者和實踐者對于整個環境公益訴訟制度的形成和發展無疑具有重要意義。
該理由仍然是將環境公益訴訟的定義局限于為我國。在美國，情況正好相反，有相當數量的民間環保組織為保護環境而不懈努力著，且美國人尚訟。即使在我國，環保組織數量少，公民“厭訟”的情況下，國家機關也不應該越俎代庖，因為這樣可能適得其反。即使在“尚訟”的美國，也不是人人都愿意提起環境公益訴訟的，原因是訴訟費用高、舉證責任艱巨。為了鼓勵公民提起環境公益訴訟，“美國《清潔水法》、《清潔空氣法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的一方，按照這個規定，依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用則可能由被告分擔合理部分。”[2]在舉證責任方面，美國法院在環境公益訴訟中采用舉證責任倒置。只要求原告提出“初步表面證明”，實質性的舉證負擔被轉移到被告一方。這些舉措極大地鼓勵了公眾提起環境公益訴訟。相反，如果賦予國家機關起訴資格，則可能使公眾對其產生依賴感，最終怠于提起環境公益訴訟，導致的結果恰恰與將國家機關納入環境公民訴訟的初衷相反。
再者，正如美國約翰霍普金斯大學華盛頓美國政府研究中心研究員古德丹教授所言：“環境公益訴訟最具特色的地方在于，民眾通過借助司法的力量介入行政過程，從而監督行政，彌補公力執法的不足，以達到維護和保障環境公益的最終目的。”[3]“……環境公益訴訟之所以能夠取得成功，其主要原因還是公眾自下而上的推動。”[4]古德丹教授反復強調要自下而上地推動環境公益的保護，對公民，尤其是底層民眾參與其中所起到的作用給予極高的評價。
由此，我們得出的結論是淡化甚至根本不提國家機關在環境公益訴訟中的作用。相反，應大力支持和鼓勵民眾踐行環境法“公民參與”的基本原則，積極主動地提起環境公益訴訟。
綜上，筆者認為將國家機關納入環境公益訴訟的主體是不妥的。
（二）在“公共環境利益”前加定語“國家的”、“社會的”是不恰當的。
如前所述，根據公共信托理論，環境要素為全體國民所共有，國家只是受全體國民的委托來管理環境，所以環境的所有權屬于全體國民，而非國家。二者之間沒有所屬關系。再者，據現代漢語詞典，社會是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體，也叫社會形態。它是一個哲學或政治學范疇內的抽象概念，而環境則是摸得著、看得見的實在之物，所以“環境利益”前加“社會的”似有不妥。
（三）“……以自己的名義代表國家或不特定的多數人……”中代表國家的提法是不恰當的。國家只是受托管人，對環境要素不享有所有權。環境要素屬于全體國民，所以在環境利益受到損害時，公民、法人或公眾團體就應當以自己的名義向法院提起訴訟，它代表的只能是不特定多數人的利益，為什么要代表國家呢？舉個不恰當的例子，民事委托代理關系中的被代理人由于代理人沒有很好的盡到義務致使其權益受到損害，而該被代理人卻以自己的名義代表代理人的利益向法院起訴第三人，這豈不可笑？
（四）“……以環境違法行為人為被告”的提法值得商榷。
環境公益訴訟是一種特殊類型的訴訟，有別于傳統訴訟，它的一個重要特征是具有顯著的預防性。“與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決不一定要有損害事實發生，只要有合理情況判斷有環境公共利益侵害的可能，即可提起訴訟。”[5]損害事實還未發生可以有兩種理解。第一種，行為人實施了危害行為，但損害結果還未顯現出來；第二種，行為人只是有實施危害行為的打算，還未實施就被制止了。在第二種情況下，稱行為人是環境違法行為人顯然不合適，因為他還沒有實施行為，怎么能說是違法呢？再者，即使行為人已經實施了某種危害行為，該危害行為雖也造成了損害環境的后果，但并沒有侵犯實體法或程序法上規定的權利，能說該行為違法嗎？例如：甲、乙兩工廠都嚴格按照相關法律的規定向河中達標排污，但造成了河中魚類死亡。經調查得知，甲、乙兩廠排污的總量超標致使魚類死亡。甲、乙兩工廠的行為當然可以引發一場環境公益訴訟，因為他們污染了環境，但他們的行為并不違法，所以他們被稱為環境違法行為人委實有些冤枉。又如：起初美國法院審理案件依據的是“法律權利”原則，規定當事人只有證明危害行為侵犯到自己法律上保障的權利時才有資格提起訴訟。可后來，隨著公益性質的案件增多，法官們覺得如繼續用“法律權利”原則來確認當事人的訴訟資格，則很多實際上損害環境的案件將由于無法確定適格的原告而不能進入司法程序，從而不能有效地保護環境，于是用“事實上的損害”原則取代了“法律權利”原則。在塞拉俱樂部訴內政部長莫頓案的判決法院意見中有如下名句“美學和環境方面的福利，就像優裕的經濟生活一樣，是我們社會生活質量的重要組成部分，許多人而不是少數人享受特定環境利益的事實并不降低通過司法程序實施法律保護的必要性。”[6]事實上，最高法院同意“美學上的損害”構成了“事實上的損害”。包括“審美權、娛樂權”等在內的權利在法律上并沒有規定，法官認為對這些權利的損害構成“事實上的損害”，具備起訴資格的人可就此提起環境公益訴訟。可在這種情況下，稱實施損害行為的人為環境違法行為人是沒有依據的。故，稱這些人為損害環境行為人似乎更為妥當。
三
總共2頁 1 [2]
下一頁
