[ 張玉英 ]——(2012-9-3) / 已閱17275次
【內(nèi)容摘要】隨著我國農(nóng)村政治體制改革的不斷深化，村民自治制度獲得了長足的發(fā)展，同時(shí)也暴露出許多不容忽視的問題。當(dāng)前村民自治體內(nèi)越來越多的自治權(quán)利受到侵害，權(quán)力救濟(jì)和行政救濟(jì)等途徑凸顯出越來越多的局限性。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善符合我國國情的村民自治權(quán)利司法救濟(jì)制度，從而保障村民實(shí)現(xiàn)自治中的各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)村民自治的健康發(fā)展。
村民自治是具有中國特色的基層政治治理制度，是農(nóng)村村民自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我約束、自我發(fā)展的理性選擇。村民自治作為農(nóng)村的一項(xiàng)民主制度，通過1998年11月4日的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）得以確立并迅速發(fā)展。目前，我國村民自治制度已基本成型，并逐漸成為農(nóng)民民主參與社會(huì)管理的最有效途徑和最典型表現(xiàn)。但是，回顧村民自治的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，村民自治的法治之路依然漫長，村民自治權(quán)利頻遭侵?jǐn)_的客觀現(xiàn)實(shí)依然持續(xù)存在。實(shí)踐中的諸多案例也顯示，我國村民自治制度運(yùn)行過程中，存在著一系列內(nèi)部及外部的權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立與沖突問題，法律調(diào)整的真空地帶大量存在。尤其是自治權(quán)利受到侵犯時(shí)卻得不到及時(shí)有效救濟(jì)。這些現(xiàn)象不僅侵害了公民的權(quán)利，阻礙了農(nóng)村民主政治的發(fā)展，也嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
一、村民自治中權(quán)利被侵犯的情形
村民自治中的權(quán)利包括參與權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉報(bào)權(quán)、罷免權(quán)和法定基本權(quán)利不受侵犯的權(quán)利。[1]當(dāng)前在村民自治體內(nèi)，村民權(quán)利被侵犯的情形主要表現(xiàn)在以下十個(gè)方面：①村民委員會(huì)成員被非法撤換、停職、誡免；②無序競爭現(xiàn)象比如賄選有增多趨勢；③操縱選舉、砸票箱、撕毀選票等破壞選舉的行為；[2]④政府、村黨支部或者村民自治體擅自“為民作主”；⑤政府或有關(guān)部門越俎代庖或者上收農(nóng)民民主權(quán)利，推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”；⑥在決定村干部工資補(bǔ)貼、集體收益分配、村莊撤并、新農(nóng)村建設(shè)資金項(xiàng)目等重大問題時(shí)，忽視農(nóng)民的參與權(quán)、決策權(quán)；⑦宗族、派性勢力干擾村務(wù)管理；⑧村干部以權(quán)謀私、違法違紀(jì)；⑨因罷免程序設(shè)置不合理，罷免不稱職的村民自治體成員存在較大難度；⑩政務(wù)公開與村務(wù)公開缺少銜接與配合等。[3]
《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。但作為全國村民自治先進(jìn)市的湖北省潛江市，自1999年9月28日第四屆村民委員會(huì)換屆選舉以來，截至2002年5月1日，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府非法撤換的村民委員會(huì)干部達(dá)619人，涉及269個(gè)村，占全市的81.75%，其中187個(gè)村的村民委員會(huì)主任被非法撤換，占56.8%。[4]
案例1 2003年8月18日，福建省晉江市龍湖鎮(zhèn)湖北村舉行村民委員會(huì)換屆選舉，非正式候選人莊文呈在“另選他人”一欄中勝出，獲得1247張選票，超過總票數(shù)的一半，當(dāng)選為新一屆村民委員會(huì)主任。8月20日，鎮(zhèn)政府以“本次選舉存在代領(lǐng)、代填選票現(xiàn)象”為由，宣布這次選舉結(jié)果無效，決定安排重新選舉。鎮(zhèn)政府的決定一公布，村民們一片嘩然。這位“民選”的村委會(huì)主任對(duì)官方的認(rèn)定不服，決心要討個(gè)說法，于是踏上了漫長的維權(quán)之路。遺憾的是莊文呈所有的反映、申訴、控告，均無果而終。[5]
村民自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是由村民決定村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的分配使用問題以及社會(huì)保障金、土地出讓金、集體資產(chǎn)股權(quán)分配以及各種集體福利等利益分配問題。是不是村民、享受不享受村民的待遇，就成為問題爭論的焦點(diǎn)。當(dāng)前，喪失村民資格和待遇，是部分農(nóng)村婦女合法權(quán)利受損害的主要表現(xiàn)形式。一些地方在村規(guī)民約中存在對(duì)有女無子戶的歧視條款，作出了“多子家庭娶媳可全部落戶，而有女無子戶招婿只準(zhǔn)一個(gè)落戶”等歧視性規(guī)定。有的地方干脆在村規(guī)民約的制訂過程中，就剝奪了婦女代表的參與權(quán)，以致于婦女的呼聲根本無法得到反映。如何保護(hù)少數(shù)弱勢群體，給他們在利益分配中一定的利益表達(dá)權(quán)和利益訴求通道，是考驗(yàn)我們新農(nóng)村建設(shè)成效的一個(gè)重要問題。
案例2 湖南省平江縣南江鎮(zhèn)橋市村的村規(guī)民約規(guī)定：出嫁女不管戶口是否遷出，不再享有集體土地的使用權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，不能享受征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)；離婚女性不管是否改嫁，戶口是否遷出，田土一律調(diào)整；男到女家，男的不參與田土分配。由于這幾條村規(guī)民約的桎梏，使該村60多名出嫁女多年來不能參與該村因土地征收而獲得的收益分配。幾年來，她們一直不停地上訪和起訴，但問題一直未能得到解決。[6]
二、村民自治權(quán)利司法救濟(jì)的必要性
當(dāng)前，村民自治中的權(quán)利救濟(jì)途徑主要有四種：村民自治體自身對(duì)村民受侵害的權(quán)利進(jìn)行的私力救濟(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)受侵害的權(quán)利進(jìn)行的行政救濟(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)受侵害的權(quán)利進(jìn)行的權(quán)力救濟(jì)；人民法院對(duì)受侵害的權(quán)利進(jìn)行的司法救濟(jì)。村民自治中權(quán)利的前三種救濟(jì)模式各有其長處，但卻同時(shí)都存在局限性。
村民自治體內(nèi)部私立救濟(jì)的局限性。村民委員會(huì)作為村民自治體的主體，在發(fā)生糾紛時(shí)，其本身可能就是矛盾體的一方，讓村民委員會(huì)成為“自己的法官”，既違反公正原則，也不能使矛盾得以有效解決，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)無法站在完全中立的立場去處理和解決問題；同時(shí)由于村民自治體私立救濟(jì)所依據(jù)的主要是內(nèi)部的自治章程和村規(guī)民約，對(duì)雙方不能產(chǎn)生有效約束力，往往不能發(fā)揮應(yīng)有作用，不僅使得私立救濟(jì)落空，而且極有可能導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化。
權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)的局限性。權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)雖然具有權(quán)威性，但救濟(jì)手段少，產(chǎn)生效力時(shí)間長，而且權(quán)力機(jī)關(guān)所能救濟(jì)的權(quán)利類型數(shù)量有限，不足以救濟(jì)所有的村民自治。另外權(quán)力機(jī)關(guān)作為制定規(guī)則的機(jī)關(guān)，大多是間接救濟(jì)手段，不可能對(duì)具體的案件和糾紛直接進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，只能對(duì)村規(guī)民約等自治章程的合法性進(jìn)行審查。
行政機(jī)關(guān)權(quán)利救濟(jì)的局限性。通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法、錯(cuò)誤決定這種內(nèi)部行政監(jiān)督方式來救濟(jì)村民自治，雖然克服了權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)模式的許多缺陷，如救濟(jì)迅速、快捷，救濟(jì)手段多種多樣，而且大多是直接救濟(jì)手段，可以立竿見影，但最大的缺點(diǎn)在于難以保證其公正性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府作為村民委員會(huì)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，在許多糾紛中常常是一方當(dāng)事人，同時(shí)行政機(jī)關(guān)權(quán)利救濟(jì)不具有終局性，極易引發(fā)上訪問題。
鑒于私立救濟(jì)、行政救濟(jì)和權(quán)力救濟(jì)所體現(xiàn)出的局限性，筆者認(rèn)為有必要建立和完善村民自治的司法救濟(jì)。原因有以下四個(gè)方面：
第一，司法救濟(jì)能夠保障自治權(quán)利得以順利實(shí)現(xiàn)。有權(quán)利必有救濟(jì)，公力的司法救濟(jì)是社會(huì)最重要的權(quán)利救濟(jì)方法。[7]根據(jù)“無救濟(jì)即無權(quán)利”的原則，憲政要求建立和加強(qiáng)“一切權(quán)利皆為可訴”的制度。但僅有立法上的規(guī)定不足以保障村民自治的順利進(jìn)行，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法治精神，將村民自治權(quán)納入司法救濟(jì)之列。村民自治權(quán)既為法定權(quán)利，司法機(jī)關(guān)就有給予司法救濟(jì)的義務(wù)，將紙上的法律變?yōu)樗痉ㄉ系氖聦?shí)，讓村民自治中涉及的每一項(xiàng)權(quán)利都能通過司法尋求救濟(jì)，這樣才能保證村民自治權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。
第二，司法救濟(jì)可以防止村民自治權(quán)利的濫用。作為熟悉法律的法官，其對(duì)國家機(jī)關(guān)違法干預(yù)、侵越村民自治權(quán)及不履行保障村民自治權(quán)的相關(guān)行為有著敏銳的洞察力和辨別力。對(duì)上述相關(guān)行為，村民自治體或村民代表有權(quán)提起訴訟請求法院責(zé)令停止、改正不當(dāng)行為或積極履行相關(guān)職責(zé)。當(dāng)村民自治體或村民代表提起訴訟，請求人民法院責(zé)令停止、改正不當(dāng)行為或積極履行相關(guān)職責(zé)時(shí)，人民法院可以通過訴訟這道最后防線使得自治權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。
第三，司法救濟(jì)幫助村民提高法律意識(shí)。當(dāng)前，我國村民的法治意識(shí)淡薄、法律意識(shí)不強(qiáng)。培養(yǎng)村民法律意識(shí)是建設(shè)社會(huì)主義法治國家及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。村民自治中權(quán)利的司法救濟(jì)制度借助開庭審理和裁判，通過公正判決和強(qiáng)有力的執(zhí)行措施，通過宣傳現(xiàn)代民主意識(shí)，強(qiáng)化法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的影響，樹立法律和司法機(jī)關(guān)在自治村民心目中的威信，對(duì)于我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大的實(shí)踐指導(dǎo)意義，同時(shí)程序性較強(qiáng)的司法救濟(jì)能夠剝離自治村民對(duì)行政權(quán)的過分依賴，有利于村民自治向法治化進(jìn)程發(fā)展。
第四，司法救濟(jì)是法理要求和現(xiàn)實(shí)需要。人民法院是現(xiàn)代民主法治國家中最主要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)，包含政治權(quán)利在內(nèi)的幾乎所有的權(quán)利都可以通過司法機(jī)關(guān)予以救濟(jì)，這種救濟(jì)模式具有高度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，具有不可比擬的公正性，是一種終局性的救濟(jì)措施，被稱之為“權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線”。在村民自治中，村民自治權(quán)利被虛化和置空的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抵制或變通執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》，盤剝村民的各項(xiàng)自治權(quán)利，如前述案例中的隨意撤換民選村民委員會(huì)主任，隨意認(rèn)定選舉結(jié)果無效，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)村內(nèi)事務(wù)等等。由于權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)和行政機(jī)關(guān)救濟(jì)在實(shí)踐中存在諸多問題，難以保證救濟(jì)的有效性、公正性和權(quán)威性，使得目前對(duì)村民自治權(quán)的救濟(jì)形同虛設(shè)，因此，廣大村民迫切需要司法機(jī)關(guān)提供公正和終局的司法救濟(jì)。[8]
三、建立和完善村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)體系
（一）建立健全法律制度，擴(kuò)充司法救濟(jì)規(guī)定
村民自治中出現(xiàn)的帶有普遍性的問題亟待立法加以解決，否則現(xiàn)實(shí)生活中每天都可能發(fā)生農(nóng)民的權(quán)利因?yàn)椴煌晟频姆芍贫榷艿綋p害的現(xiàn)象。在推進(jìn)村民自治實(shí)踐中，始終要把村民自治與法律建設(shè)、制度建設(shè)相結(jié)合，把完善村民自治的配套法律法規(guī)、建立健全相關(guān)的村民自治制度作為重要任務(wù)來抓，使民主在法制范圍內(nèi)進(jìn)行。筆者建議盡快修改《村民委員會(huì)組織法》，增加司法救濟(jì)相關(guān)規(guī)定，對(duì)干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的，村民可以向人民法院提起訴訟；對(duì)國家機(jī)關(guān)違法干預(yù)、侵越村民自治權(quán)及不履行保障村民自治權(quán)的相關(guān)行為，村民自治體或村民代表有權(quán)提起訴訟，請求法院責(zé)令停止、改正不當(dāng)行為或積極履行相關(guān)職責(zé)，使村民自治權(quán)沖突都能通過訴訟得到保障；同時(shí)建議最高人民法院出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，針對(duì)村民自治司法救濟(jì)中如何具體適用法律的問題作出詳細(xì)規(guī)定；相關(guān)的訴訟程序法作出相應(yīng)的修改與完善，以有效解決村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何銜接問題。
（二）拓展村民自治權(quán)司法救濟(jì)的程序方式
案例3 2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)惠南莊村民選村民委員會(huì)主任王華及2名村民委員會(huì)成員因要求村務(wù)公開，被大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員停止職務(wù)。王華分別向北京市房山區(qū)法院、北京市一中院、北京市高級(jí)人民法院提起起訴、上訴、申述，狀告“大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法，侵犯了村民的村民自治權(quán)利”，但三級(jí)法院均以“此案不屬于行政訴訟的受案范圍為由”，不予受理。王華后又向最高人民法院提出申述。此案無果而終，王華曾被鎮(zhèn)政府免掉職務(wù)而得不到合理答復(fù)。[9]2007年6月，通過村民選舉，王華第三次當(dāng)選該村村民委員會(huì)主任。王華的再次當(dāng)選，證明了鎮(zhèn)政府不該停他的職，以此“洗刷停職污名”。
從這一典型案例可以看出，王華的自治權(quán)利在被侵害時(shí)因?yàn)榉梢罁?jù)的缺失而得不到及時(shí)有效的救濟(jì)。目前，在我國提起訴訟的程序方式包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟，村民自治權(quán)屬于憲法賦予的政治權(quán)利，除去那些純屬村民個(gè)人與村民自治體之間的民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治沖突的訴訟救濟(jì)實(shí)際上無法落實(shí)在我國現(xiàn)行訴訟法體系中。村民自治權(quán)不是民事權(quán)利，通過民事訴訟加以救濟(jì)在法理上解釋不通；村民自治權(quán)也不是行政權(quán)力，村民個(gè)體權(quán)利在自治體內(nèi)受到侵害同樣無法啟動(dòng)行政訴訟程序得以救濟(jì)。但考慮到村民與自治體之間存在管理與被管理的關(guān)系，因此，在村民與自治體發(fā)生糾紛時(shí)，筆者認(rèn)為可通過修改《行政訴訟法》來容納村民自治權(quán)的訴訟救濟(jì)程序，考慮增加有關(guān)村民自治司法救濟(jì)程序的規(guī)定或特別規(guī)定。換言之，對(duì)于村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之間發(fā)生的有關(guān)自治權(quán)糾紛或村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門發(fā)生的有關(guān)自治權(quán)的糾紛，不再拘限于傳統(tǒng)的具體行政行為的界定，允許村民或村民委員會(huì)提起行政訴訟。這對(duì)于遏制政府恣意干預(yù)村民自治，保障村民切實(shí)享有基層民主具有十分重要的意義。
（三）擴(kuò)大《民事訴訟法》選舉訴訟程序范圍
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