[ 余 韜 ]——(2012-9-5) / 已閱6661次
近年來(lái)，不少法院為健全和完善司法的監(jiān)督機(jī)制，嘗試從社會(huì)上聘請(qǐng)監(jiān)督員對(duì)法院的廉政情況、工作作風(fēng)、司法公正等方面進(jìn)行監(jiān)督，并形成相應(yīng)的制度。這些制度雖然名稱各有不同，如特約監(jiān)督員、特邀監(jiān)督員、執(zhí)法監(jiān)督員等，但核心都是法院聘請(qǐng)人民群眾擔(dān)任監(jiān)督員來(lái)監(jiān)督法院，為此，筆者統(tǒng)一稱之為特約監(jiān)督員制度。特約監(jiān)督員制度是人民法院強(qiáng)化司法權(quán)監(jiān)督的重要?jiǎng)?chuàng)新，但在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要在價(jià)值導(dǎo)向下，優(yōu)化制度安排，促使其更好地發(fā)揮作用。
一、特約監(jiān)督員制度的價(jià)值
特約監(jiān)督員作為法院加強(qiáng)監(jiān)督、搭建群眾溝通橋梁的制度創(chuàng)舉，既展現(xiàn)了法院主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的積極態(tài)度，又承載著了解和回應(yīng)人民群眾多樣化司法需求的重任。
（一）特約監(jiān)督員制度是法院接受社會(huì)監(jiān)督的主動(dòng)落實(shí)
《中華人民共和國(guó)憲法》第二十七條中規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”接受人民的監(jiān)督，既包括體現(xiàn)人民意志的法律監(jiān)督，還包括直接來(lái)自于人民群眾的社會(huì)監(jiān)督。為了落實(shí)和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，法院主動(dòng)建立起特約監(jiān)督員制度，使人民群眾更好地了解法院工作情況，增強(qiáng)普通群眾監(jiān)督法院的影響力，有效提高了社會(huì)監(jiān)督的力度和效果。
（二）特約監(jiān)督員制度是促進(jìn)法院工作完善的有效途徑
人民性是人民法院的本質(zhì)屬性，司法為民是法院工作的基點(diǎn)。在新形勢(shì)下，法院要更好地落實(shí)司法為民、滿足人民群眾的司法需求，就必須掌握民眾的要求，聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。法院特約監(jiān)督員制度就是人民法院暢通多元化民意表達(dá)機(jī)制的有益嘗試，通過(guò)選聘具有代表性的特約監(jiān)督員，通過(guò)制度化的渠道，將民眾的司法需求以監(jiān)督意見(jiàn)和改進(jìn)建議的形式表達(dá)出來(lái)，促使法院進(jìn)一步完善自身工作，更有針對(duì)性地滿足人民群眾最迫切最核心的司法需求。
（三）特約監(jiān)督員制度是維護(hù)司法公信的重要保障
社會(huì)公眾對(duì)司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾凸顯的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人民法院引入具有一定代表性的普通民眾組成監(jiān)督員隊(duì)伍，主動(dòng)接受他們對(duì)法院和法官多方面的監(jiān)督，并通過(guò)特約監(jiān)督員向普通民眾傳導(dǎo)，將有助于緩解矛盾沖突，減少誤解，樹(shù)立人民法院公正、廉潔、為民的良好形象，成為司法公信力提高的重要保障。
二、特約監(jiān)督員制度存在的問(wèn)題
在制度的實(shí)際運(yùn)行中，特約監(jiān)督員通過(guò)不同的監(jiān)督方式了解法院工作情況，并以監(jiān)督員的身份對(duì)法院提出了不少有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議,也得到了法院的積極回應(yīng)，為法院提供了更多的工作思路和改進(jìn)方法，產(chǎn)生了積極的效果。然而，特約監(jiān)督員制度在發(fā)揮“監(jiān)督”職能的同時(shí)，也反映出一些制度性問(wèn)題。
（一）特約監(jiān)督員制度的外部屬性有所欠缺
人民法院建立特約監(jiān)督員制度，其目的主要在于強(qiáng)化法院的外部監(jiān)督。然而，從當(dāng)前人民法院普遍采取的制度內(nèi)容來(lái)看，特約監(jiān)督員制度外部屬性不足。一方面，特約監(jiān)督員制度主要來(lái)源于法院的自我完善，法院既是特約監(jiān)督員制度的發(fā)起者，又是被監(jiān)督者，特約監(jiān)督員履職更多地表現(xiàn)為協(xié)助法院的管理者對(duì)法院工作進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，特約監(jiān)督員由法院聘任，作為監(jiān)督者的監(jiān)督員，對(duì)被監(jiān)督者——法院的依附性，難以保障特約監(jiān)督員在履職過(guò)程中始終處于超然的位置。
（二）特約監(jiān)督員缺乏有效的監(jiān)督與制約手段
監(jiān)督功能的發(fā)揮依賴于監(jiān)督者充分的監(jiān)督能力，在現(xiàn)有制度下，特約監(jiān)督員面臨著監(jiān)督能力不足的問(wèn)題。首先，特約監(jiān)督員的監(jiān)督手段與途徑有限。特約監(jiān)督員不具有調(diào)查權(quán)，在當(dāng)前違法的形式更加多樣、隱蔽的情況下，作為普通民眾的特約監(jiān)督員很難獲得全面、客觀的監(jiān)督信息。其次，特約監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)“剛性”不足。由于特約監(jiān)督員制度并非法定監(jiān)督形式，其監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)法院沒(méi)有法律上的約束力。雖然大多實(shí)施這一制度的法院都規(guī)定了針對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的答復(fù)義務(wù)，但意見(jiàn)是否被接受最終取決于法院自身，監(jiān)督員對(duì)此缺乏有效制約。
（三）與其他監(jiān)督方式未形成科學(xué)的制度協(xié)調(diào)
當(dāng)前，權(quán)力的監(jiān)督方式日趨多元化，不同的監(jiān)督方式只有相互協(xié)調(diào)，才能更好地發(fā)揮作用。特約監(jiān)督員制度作為一種新的司法權(quán)監(jiān)督方式，與既有監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)上尚有完善空間。首先是特約監(jiān)督員制度與人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。法院的很多特約監(jiān)督員身份與代表或委員身份重合，容易導(dǎo)致監(jiān)督性質(zhì)的模糊和監(jiān)督措施的混亂。其次是特約監(jiān)督員監(jiān)督與信訪、投訴監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。從實(shí)踐來(lái)看，特約監(jiān)督員提供的監(jiān)督信息大多沒(méi)有超越法院通過(guò)信訪、投訴等渠道獲取的信息，且對(duì)于后者獲得的信息，法院同樣應(yīng)當(dāng)依法予以處理并給予答復(fù)，導(dǎo)致特約監(jiān)督員制度的功能有所消解。
三、特約監(jiān)督員制度的完善
圍繞特約監(jiān)督員制度存在的障礙和問(wèn)題，我們需要對(duì)制度的主要內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排，就以下幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)完善：
（一）優(yōu)化特約監(jiān)督員選任方式
法院特約監(jiān)督員選任方式的優(yōu)化是解決特約監(jiān)督員制度外部屬性不足的首要措施。具體來(lái)說(shuō)，一是適度擴(kuò)大選任范圍。目前，人民法院特約監(jiān)督員的人選主要是靠有關(guān)單位、組織推薦產(chǎn)生的，這種方式將選擇限制在較小的范圍。為更好地體現(xiàn)特約監(jiān)督員的廣泛性和代表性，在選任中應(yīng)向更大范圍擴(kuò)展，并允許符合條件的公民申請(qǐng)。二是探索人大主導(dǎo)等外部選任機(jī)制，提高制度公信力。為消除“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，特約監(jiān)督員的選任可由同級(jí)人大常委會(huì)或法院外的其他機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，提高特約監(jiān)督員的獨(dú)立性。
（二）暢通監(jiān)督信息獲取渠道
充分的信息掌握是有效開(kāi)展監(jiān)督的前提。對(duì)于當(dāng)前法院特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息渠道不足的問(wèn)題，主要可采取以下措施：一是繼續(xù)推進(jìn)法院司法公開(kāi)。司法公開(kāi)是法治文明的重要標(biāo)志，也是促使特約監(jiān)督員更好地掌握法院工作信息，更好地發(fā)揮監(jiān)督功能的有效途徑。二是強(qiáng)化法院對(duì)特約監(jiān)督員監(jiān)督行為的配合。法院應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)督員在公民權(quán)利范圍內(nèi)的申請(qǐng)資料公開(kāi)、訪談、旁聽(tīng)等渠道和程序，為特約監(jiān)督員履職創(chuàng)造更好的條件。三是加強(qiáng)人大等有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息的支持。對(duì)于特約監(jiān)督員無(wú)法自行調(diào)查的線索，應(yīng)允許其向人大等機(jī)關(guān)提出調(diào)查建議，由其依照職權(quán)開(kāi)展進(jìn)一步調(diào)查和監(jiān)督，為特約監(jiān)督員提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。
（三）強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的制約力度
特約監(jiān)督員對(duì)法院制約力量的薄弱已經(jīng)成為其功能發(fā)揮的主要阻礙之一，也使得特約監(jiān)督員制度在效果上與信訪、投訴等社會(huì)監(jiān)督方式相比缺乏明顯優(yōu)勢(shì)，提升特約監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的剛性效力是特約監(jiān)督員制度發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，基于法律保留原則，未經(jīng)法律授權(quán)的特約監(jiān)督員并沒(méi)有直接要求法院作出決定的權(quán)力。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以從程序建議權(quán)上考慮，即繼續(xù)延續(xù)既有的批評(píng)、建議和要求答復(fù)的監(jiān)督方式，但在監(jiān)督員對(duì)答復(fù)不滿意或法院拒絕答復(fù)時(shí)，視情況向相應(yīng)的人大常委會(huì)提出處理建議，由人大依法予以監(jiān)督，從而提高監(jiān)督員的監(jiān)督力度，確保監(jiān)督實(shí)效。
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